e-mail
info.ptpl@tiscali.it

APPALTI
CONVEGNI
FORUM
G.U.R.I. - G.U.U.E. - B.U.R.L.
LINK

NEWS PUBBLICATE:
1-aggiornam. pregressi
2-Corte dei Conti
3-
dite la vostra ...
4-dottrina e contributi
5-funzione pubblica
6-giurisprudenza
7-modulistica
8-news
9-normativa
10-note, circolari e comunicati
11-quesiti & pareri
12-utilità
- - -
DOSSIER
:
13-
ABBAINO
14-
ABUSI EDILIZI
15-
AFFIDAMENTO IN HOUSE
16-AGIBILITA'
17-AMIANTO
18-ANAC (già AVCP)
19
-APPALTI
20-ARIA
21-ASCENSORE
22-ASL + ARPA
23-ATTI AMMINISTRATIVI
24-ATTI AMMINISTRATIVI (accesso esposto e/o permesso di costruire e/o atti di P.G.)
25-ATTI AMMINISTRATIVI (impugnazione-legittimazione)
26-ATTIVITA' COMMERCIALE IN LOCALI ABUSIVI
27-BARRIERE ARCHITETTONICHE
28-BOSCO
29-BOX
30-CAMBIO DESTINAZIONE D'USO (con o senza opere)
31-CANCELLO, BARRIERA, INFERRIATA, RINGHIERA in ferro - SBARRA/STANGA
32-CANNE FUMARIE e/o COMIGNOLI
33-CARTELLI STRADALI
34-CARTELLO DI CANTIERE - COMUNICAZIONE INIZIO LAVORI
35-CERTIFICATO DESTINAZIONE URBANISTICA
36-CERIFICAZIONE ENERGETICA e F.E.R.
37
-COMPETENZE GESTIONALI
38
-COMPETENZE PROFESSIONALI - PROGETTUALI
39-CONDIZIONATORE D'ARIA
40-CONDOMINIO
41-CONSIGLIERI COMUNALI
42-CONTRIBUTO DI COSTRUZIONE
43-CONTRIBUTO DI COSTRUZIONE (gratuità per oo.pp. e/o private di interesse pubblico)
44-CONTRIBUTO DI COSTRUZIONE (prescrizione termine dare/avere e legittimazione alla restituzione)
45-CONTRIBUTO DI COSTRUZIONE (rateizzato e/o ritardato versamento)
46-DEBITI FUORI BILANCIO
47-DEFINIZIONI INTERVENTI EDILIZI
48-DIA e SCIA
49-DIAP
50-DISTANZA dagli ALLEVAMENTI ANIMALI
51-DISTANZA dai CONFINI
52-DISTANZA dai CORSI D'ACQUA - DEMANIO MARITTIMO/LACUALE
53-DISTANZA dalla FERROVIA

54-DISTANZA dalle PARETI FINESTRATE
55-DURC
56-EDICOLA FUNERARIA
57-EDIFICIO UNIFAMILIARE
58-ESPROPRIAZIONE
59-GESTIONE ASSOCIATA FUNZIONI COMUNALI
60-INCARICHI LEGALI e/o RESISTENZA IN GIUDIZIO
61-INCARICHI PROFESSIONALI E PROGETTUALI
62-INCENTIVO PROGETTAZIONE (ora INCENTIVO FUNZIONI TECNICHE)
63-INDUSTRIA INSALUBRE
64-L.R. 12/2005
65-L.R. 23/1997
66-L.R. 31/2014
67-LEGGE CASA LOMBARDIA
68-LICENZA EDILIZIA (necessità)
69-LOTTO EDIFICABILE - ASSERVIMENTO AREA - CESSIONE CUBATURA
70-LOTTO INTERCLUSO
71-MAPPE e/o SCHEDE CATASTALI (valore probatorio o meno)
72-MOBBING
73-MURO DI CINTA/RECINZIONE, DI CONTENIMENTO/SOSTEGNO, ECC.
74-OPERE PRECARIE
75-PARERE DI REGOLARITA' TECNICA, CONTABILE E DI LEGITTIMITA'
76-PATRIMONIO
77-PERGOLATO e/o GAZEBO e/o BERCEAU e/o DEHORS e/o POMPEIANA e/o PERGOTENDA e/o TETTOIA
78-PERMESSO DI COSTRUIRE (annullamento e/o impugnazione)
79-PERMESSO DI COSTRUIRE (decadenza)
80-PERMESSO DI COSTRUIRE (deroga)
81-PERMESSO DI COSTRUIRE (legittimazione richiesta titolo)
82-PERMESSO DI COSTRUIRE (parere commissione edilizia)
83-PERMESSO DI COSTRUIRE (prescrizioni)
84-PERMESSO DI COSTRUIRE (proroga)
85-PERMESSO DI COSTRUIRE (verifica in istruttoria dei limiti privatistici al rilascio)
86
-
PERMESSO DI COSTRUIRE (volturazione)
87-
PERTINENZE EDILIZIE ED URBANISTICHE
88-PIANI PIANIFICATORI ED ATTUATIVI
89-PIANI PIANIFICATORI ED ATTUATIVI (aree a standard)
90-PIF (Piano Indirizzo Forestale)
91-PISCINE
92-PUBBLICO IMPIEGO
93-PUBBLICO IMPIEGO (quota annuale iscrizione ordine professionale)
94-RIFIUTI E BONIFICHE
95-
RINNOVO/PROROGA CONTRATTI
96-RUDERI
97-
RUMORE
98-SAGOMA EDIFICIO
99-SANATORIA GIURISPRUDENZIALE E NON (abusi edilizi)
100-SCOMPUTO OO.UU.
101-SEGRETARI COMUNALI
102-SEMINTERRATI
103-SIC-ZSC-ZPS - VAS - VIA
104-SICUREZZA SUL LAVORO
105
-
SILOS
106-SINDACATI & ARAN
107-SOPPALCO
108-SOTTOTETTI
109-SUAP
110-SUE
111-STRADA PUBBLICA o PRIVATA o PRIVATA DI USO PUBBLICO
112-
TELEFONIA MOBILE
113-TENDE DA SOLE
114-TINTEGGIATURA FACCIATE ESTERNE
115-TRIBUTI LOCALI
116-VERANDA
117-VINCOLO CIMITERIALE
118-VINCOLO IDROGEOLOGICO
119-VINCOLO PAESAGGISTICO + ESAME IMPATTO PAESISTICO + VINCOLO MONUMENTALE
120-VINCOLO STRADALE
121-VOLUMI TECNICI / IMPIANTI TECNOLOGICI

122-ZONA AGRICOLA
123-ZONA SISMICA E CEMENTO ARMATO

NORMATIVA:
def.finanze.it
entilocali.leggiditalia.it

leggiditaliaprofessionale.it

simone.it

SITI REGIONALI
STAMPA
 
C.A.P.
Codice Avviamento Postale

link 1 - link 2
CONIUGATORE VERBI
COSTO DI COSTRUZIONE
(ag
g. indice istat):

link ISTAT
DIZIONARI
indici ISTAT:
link 1 - link 2

interessi legali:
link 1
MAPPE CITTA':
link 1 - link 2 - link 3
link 4 - link 5
METEO
1 - PAGINE bianche
2 - PAGINE gialle
P.E.C. (indirizzi):
delle PP.AA.
delle IMPRESE e PROFESSIONISTI
PREZZI:
osservatorio prezzi e tariffe

prodotti petroliferi
link 1
- link 2
PUBBLICO IMPIEGO:
1 - il portale pubblico per il lavoro
2
- mobilità
3 - ricollocazione del personale mediante i processi di mobilità
 
 
 

In questa home-page sono presenti oltre all'ultimo aggiornamento, che inizia appena qui sotto, anche i seguenti aggiornamenti pregressi:
 
  AGGIORNAMENTO AL 27.08.2019 AGGIORNAMENTO AL 19.08.2019

AGGIORNAMENTO ALL'11.09.2019

LAVORI SOMMA URGENZA, TRANSAZIONI e DEBITI FUORI BILANCIO:
c'è sempre da "stare sul chi va là"... se non si vuol pagare col proprio portafoglio!!

LAVORI PUBBLICI: M. Terzi, LAVORI DI SOMMA URGENZA: LE NOVITÀ INTRODOTTE DALLA LEGGE DI BILANCIO 2019 ED IL RECENTE ORIENTAMENTO DELLA CORTE DEI CONTI (PublikaDaily n. 15 - 31.07.2019).

ATTI AMMINISTRATIVI - APPALTI: Debiti fuori bilancio: anche in caso di dissesto, non si può prescindere dal formale riconoscimento da parte dell’Organo consiliare.
Circa la questione "se la gestione della massa passiva e attiva nella ipotesi di Ente in dissesto è ad esclusiva competenza dell'organo straordinario di liquidazione, o sono previste deroghe istruttorie diverse dal dettato normativo", la Sezione, sulla base della giurisprudenza di legittimità stratificatasi nel tempo sulla materia dei debiti fuori bilancio disciplinati dall'art. 194 TUEL, è dell'avviso che il momento genetico dell'obbligazione contrattuale per l'ente locale è l'esito dell'esternazione di una volontà esplicita dell'organo rappresentativo a mezzo del tipizzato atto deliberativo, in quanto competente ad esprimere un apprezzamento di carattere generale in ordine alla conciliabilità dei relativi oneri con gli indirizzi di fondo della gestione economico-finanziaria dell'ente e con le scelte amministrative compiute nei documenti di programmazione a carattere autorizzatorio.
Alla luce dell'ordinamento positivo, considerata l¿estraneità del debito fuori bilancio non riconosciuto rispetto alla sfera patrimoniale dell'ente, anche in fase di dissesto il momento costitutivo dell'obbligazione di pagamento non può prescindere dal formale riconoscimento del debito da parte dell'organo consiliare, senza che tale espressione di volontà, non testualmente indicata all'interno dell'art. 254 TUEL, possa essere interpretata quale "deroga istruttoria".
La delibera consiliare costituisce in ogni caso elemento costitutivo della fattispecie normativa tipizzata dall'art. 194 TUEL che individua in un determinato atto di volontà promanante dall'organo istituzionale la genesi della responsabilità patrimoniale dell'ente per le obbligazioni maturate al di fuori del sistema autorizzatorio di bilancio.
---------------

1. Il Sindaco del Comune di Vizzini (CT), ente in stato di dissesto a seguito della deliberazione del Consiglio Comunale n. 13 del 09.05.2018, premette che, successivamente all’insediamento dell’organo straordinario di liquidazione (OSL) in data 05.09.2018, sono sorti dubbi interpretativi in ordine alla competenza circa il formale riconoscimento dei debiti fuori bilancio correlati ad atti e fatti di gestione verificatasi entro il 31.12.2016.
In particolare, il Consiglio comunale, a fronte della proposta dell’OSL di adottare la deliberazione di riconoscimento di un debito fuori bilancio, avrebbe deciso di non determinarsi sul punto, richiedendo un approfondimento giuridico al Segretario dell’ente.
Mentre quest’ultimo ha espresso l’opinione della carenza di competenza dell’organo consiliare, l’OSL, a sua volta, ha declinato la propria competenza in materia, argomentando in ordine alla posizione assunta dalla Sezione regionale di controllo per la Campania nel parere adottato con la deliberazione n. 66 del 09.05.2018.
In ragione del principio enunciato in quest’ultima deliberazione, pertanto, il Sindaco formula la richiesta di parere nei termini che seguono: se “la gestione della massa passiva e attiva nella ipotesi di Ente in dissesto è ad esclusiva competenza dell’organo straordinario di liquidazione, o sono previste deroghe istruttorie diverse dal dettato normativo.
...
4. Occorre ripercorrere nelle sue linee essenziali la disciplina della procedura di dissesto finanziario e, segnatamente, analizzare il riparto legislativo delle competenze tra gli organi ordinari e straordinari dell’ente locale, alla luce delle disposizioni contenute nel capo II e III del titolo VIII del TUEL (artt. 244-258).
Come già illustrato da questa Sezione di controllo nell’esercizio della sua funzione consultiva (deliberazione n. 176/2016, cit.), la dichiarazione di dissesto produce, fondamentalmente, l’effetto di separare la c.d. gestione ordinaria, di competenza degli organi istituzionali dell’ente locale, dalla gestione straordinaria, c.d. dissestata, specificamente attribuita all’organo straordinario di liquidazione (art. 245 TUEL).
Agli organi istituzionali dell’ente, infatti, competono le opportune manovre correttive tendenti ad assicurare condizioni stabili di equilibrio della gestione finanziaria, rimuovendo le cause strutturali che hanno determinato il dissesto; al secondo, invece, la tacitazione delle pretese creditorie e la risoluzione di eventuali pendenze, ripianando l’indebitamento pregresso con i mezzi consentiti dalla legge.
Nel separare le gestioni, la disciplina in esame mira a garantire, secondo un percorso procedurale improntato a esigenze di celerità, da un lato, la fuoriuscita dell’ente locale dalle condizioni di dissesto funzionale, per condurlo al ripristino dell’erogazione di funzioni e servizi essenziali con lo strumento del bilancio stabilmente riequilibrato; dall’altro, la soddisfazione dei creditori sulla massa attiva dell’ente in condizioni di par condicio, ossia secondo un ordine di priorità ispirato a criteri costituzionali di imparzialità, ragionevolezza e non discriminazione, nel rispetto delle cause legittime di prelazione (Sezione regionale di controllo per la Campania, deliberazione n. 128 del 12.12.2018).
4.1 In particolare, l’organo straordinario di liquidazione ha una competenza temporalmente limitata, circoscritta a tutti gli atti e fatti di gestione verificatisi entro il 31 dicembre dell’anno precedente a quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato (art. 252 TUEL), dovendo provvedere: a) alla rilevazione della massa passiva (art. 254 TUEL); b) all’acquisizione e gestione dei mezzi finanziari disponibili ai fini del risanamento, anche mediante alienazione dei beni patrimoniali (art. 255 TUEL); c) alla liquidazione e pagamento della massa passiva, secondo la procedura ordinaria (art. 256 TUEL) o, ove possibile, secondo la modalità semplificata (art. 258 TUEL).
Ai fini di un approfondimento sulla corretta interpretazione della locuzione normativa “atti e fatti di gestione”, il Collegio ritiene di poter operare un mero rinvio alla completa disamina recentemente svolta dalla Sezione regionale di controllo per la Campania nella deliberazione n. 132 del 28.11.2018, in quanto questione non specificamente ricadente nel perimetro del quesito sollevato.
4.2 Ai fini della redazione del piano di rilevazione della massa passiva dell’ente locale, l’art. 254, comma 3, TUEL, elenca in maniera puntuale le diverse tipologie di debito che l’OSL deve considerare. In particolare, trattasi di: a) debiti di bilancio e fuori bilancio di cui all’art. 194 TUEL, verificatisi entro il 31 dicembre dell’anno precedente quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato; 2) debiti derivanti dalle procedure esecutive estinte ai sensi dell’art. 248, comma 2, TUEL; 3) debiti originati dalle transazioni compiute dall’OSL ai sensi del comma 7 dello stesso art. 254 TUEL.
Le disposizioni in esame devono essere applicate in conformità alla norma d’interpretazione autentica introdotta con l’art. 5, comma 2, del decreto-legge 29.03.2004, n. 80, convertito dalla legge 28.05.2004, n. 140, per la quale “[a]i fini dell'applicazione degli articoli 252, comma 4, e 254, comma 3, del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18.08.2000, n. 267, si intendono compresi nelle fattispecie ivi previste tutti i debiti correlati ad atti e fatti di gestione verificatisi entro il 31 dicembre dell'anno precedente a quello dell'ipotesi di bilancio riequilibrato, pur se accertati, anche con provvedimento giurisdizionale, successivamente a tale data ma, comunque, non oltre quella di approvazione del rendiconto della gestione di cui all'articolo 256, comma 11, del medesimo testo unico”.
4.3 L’OSL provvede, altresì, all’accertamento della massa attiva (art. 255 TUEL) con cui procedere, successivamente, alla liquidazione e al pagamento delle passività inserite nel piano di rilevazione, secondo la procedura cadenzata dal legislatore (art. 256 TUEL).
A tali fini, come compiutamente illustrato dalla Sezione delle autonomie (deliberazione n. 3/SEZAUT/2017/QMIG dell’08.02.2017), l’organo straordinario dovrà individuare, innanzitutto, le poste attive dell’ente rappresentate da: 1) i residui non riscossi, comprensivi dei ruoli non ancora totalmente o parzialmente riscossi, ma anche delle entrate tributarie per le quali non siano stati predisposti i relativi ruoli e per le quali sia stata omessa la predisposizione del relativo titolo di entrata, opportunamente sottoposti al riaccertamento straordinario; 2) i ratei di mutuo disponibili, in quanto non ancora utilizzati dall’ente; 3) i proventi derivanti da eventuali alienazioni di beni patrimoniali disponibili, all’individuazione dei quali l’OSL procede ai sensi dell’art. 255, comma 9, TUEL.
Relativamente al perimetro delle eccezioni disciplinate dall’art. 255, comma 10, a norma del quale “[n]on compete all'organo straordinario di liquidazione l'amministrazione delle anticipazioni di tesoreria di cui all'articolo 222 e dei residui attivi e passivi relativi ai fondi a gestione vincolata, ai mutui passivi già attivati per investimenti, ivi compreso il pagamento delle relative spese, nonché l'amministrazione dei debiti assistiti dalla garanzia della delegazione di pagamento di cui all'articolo 206”, la disposizione in esame deve essere coordinata con le novelle normative successivamente intervenute.
In particolare, l'art. 2-bis, comma 1, del decreto-legge 24.06.2016, n. 113, convertito con modificazioni dalla legge 07.08.2016, n. 160, ha disposto: “In deroga a quanto previsto dall'articolo 255, comma 10, del testo unico di cui al decreto legislativo 18.08.2000, n. 267, per le amministrazioni provinciali in stato di dissesto, l'amministrazione dei residui attivi e passivi relativi ai fondi a gestione vincolata compete all'organo straordinario di liquidazione”.
Successivamente, l'art. 1, comma 457, della legge 11.12.2016, n. 232, ha previsto: “In deroga a quanto previsto dall'articolo 255, comma 10, del testo unico di cui al decreto legislativo 18.08.2000, n. 267, per i comuni in stato di dissesto, l'amministrazione dei residui attivi e passivi relativi ai fondi a gestione vincolata compete all'organo straordinario di liquidazione”.
Infine, a modifica delle citate disposizioni, l'art. 36, comma 2, del decreto-legge 24.04.2017, n. 50, convertito con modificazioni dalla legge 21.06.2017, n. 96, ha conseguentemente disposto: “1. In deroga a quanto previsto dall'articolo 255, comma 10, del decreto legislativo 18.08.2000, n. 267, per i comuni e per le province in stato di dissesto finanziario l'amministrazione dei residui attivi e passivi relativi ai fondi a gestione vincolata compete all'organo straordinario della liquidazione. 2. L'amministrazione dei residui attivi e passivi di cui al comma 1 è gestita separatamente, nell'ambito della gestione straordinaria di liquidazione. Resta ferma la facoltà dell'organo straordinario della liquidazione di definire anche in via transattiva le partite debitorie, sentiti i creditori”.
In ordine alle predette deroghe, la Sezione delle autonomie (deliberazione n. 3/2017, cit.), nel pronunciarsi sulla questione di massima posta dalla Sezione di controllo per la Regione siciliana con la deliberazione n. 176/2016, ha ritenuto che, a far data dal momento dell’entrata in vigore dell’art. 2-bis del d.l. n. 113/2016, sia venuto meno il principale riferimento normativo in ragione del quale parte della giurisprudenza ha giustificato l’esclusione dei debiti fuori bilancio riferiti a gestioni vincolate dalla c.d. gestione dissestata dell’organo straordinario di liquidazione, in analogia a quanto previsto per i residui attivi e passivi, cosicché “rientrano nella competenza dell’organo straordinario di liquidazione degli enti in stato di dissesto i debiti fuori bilancio che, pur attenendo al servizio indispensabile per il quale la legge prevede una gestione vincolata, non siano stati ricompresi nell’ambito di quest’ultima o non abbiano trovato adeguata copertura”.
L’interpretazione dell’art. 255, comma 10, TUEL è completata dal recente parere pronunciato dalla Sezione regionale di controllo per la Campania che, con la deliberazione n. 99 del 18.04.2019, ha precisato che “[a] seguito delle modifiche intervenute, i residui considerati dalla deroga riguardano solo quelli relativi ai fondi a gestione vincolata. Tutti gli altri residui, considerati nel comma 10 dell’art. 255 TUEL, pertanto, restano soggetti all’amministrazione dell’Ente, ivi compresi quelli relativi ai debiti assistiti dalla garanzia della delegazione di pagamento di cui all’art. 206.”
4.4 Dall’esposto quadro normativo è dato, pertanto, enucleare il principio generale che la creazione di una massa separata affidata alla gestione di un organo straordinario, distinto dagli organi istituzionali dell’ente locale, continui a rappresentare l’asse portante dell’intera disciplina del dissesto, nonostante le modifiche intervenute nel tempo su taluni aspetti della procedura.
5. All’interno di tale contesto ordinamentale, dunque, si innesta il dubbio interpretativo prospettato dal Comune richiedente il parere in esame, il quale domanda di conoscere se possano sussistere “deroghe istruttorie” nella gestione della massa passiva e attiva, ossia –secondo il significato attribuito da questo Collegio– se, con riferimento alla gestione “dissestata”, possano essere ascritte agli organi istituzionali dell’ente competenze ulteriori da quelle testualmente indicate dal legislatore nella disciplina della procedura di risanamento.
Come illustrato nelle premesse, la questione concerne, in particolare, la materia dei debiti fuori bilancio per fatti e atti di gestione verificatisi entro il 31 dicembre dell’anno precedente a quello dell’ipotesi riequilibrato.
5.1 Il Collegio osserva, in proposito, che i profili di incertezza attengono al solo caso in cui, successivamente al dissesto, l’OSL individui, in fase di rilevazione della massa passiva e sulla base della documentazione messa a disposizione dai responsabili dei servizi, debiti fuori bilancio mai oggetto di riconoscimento dell’organo consiliare, riferibili a fatti e atti di gestione verificatisi entro il 31 dicembre dell’anno precedente a quello dell’ipotesi riequilibrato.
Diversamente, sulla base del delineato quadro normativo, appaiono certi i comportamenti da adottare nelle seguenti circostanze: 1) l’OSL deve includere nel piano di rilevazione della massa passiva i debiti fuori bilancio maturati entro il 31 dicembre dell’anno precedente quello cui si riferisce l’ipotesi di bilancio riequilibrato, che abbiano già formato oggetto di esplicito e formale riconoscimento da parte dell’ente a norma dell’art. 194 TUEL, in quanto la delibera del Consiglio implica accertamento dell’utilità e del conseguito arricchimento da parte dell’ente; 2) quanto ai debiti fuori bilancio concernenti atti e fatti verificatisi successivamente al 31 dicembre dell’anno precedente quello cui si riferisce l’ipotesi di bilancio riequilibrato, il relativo riconoscimento compete agli organi istituzionali dell’ente nell’ambito della gestione ordinaria.
5.2 Lo specifico argomento è stato trattato dalla Sezione regionale di controllo per la Campania in un recente parere (delibera n. 66/2018, cit.) pronunciato in ordine all’interpretazione dell’art. 254, comma 3, lett. a), TUEL, su richiesta di un Comune in dissesto tendente a conoscere se i debiti fuori bilancio, verificatisi entro il 31 dicembre dell’anno precedente a quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato, possano essere inclusi nel piano di rilevazione della massa passiva in conseguenza di un provvedimento di riconoscimento adottato direttamente dall’OSL oppure se quest’ultimo debba richiedere al Consiglio comunale di deliberare a norma dell’art. 194 TUEL.
Dal complessivo tenore del quesito sottoposto dall’ente sembra potersi ragionevolmente dedurre che il dubbio prospettato riguardasse unicamente quei debiti fuori bilancio non oggetto di formale riconoscimento da parte dell’organo consiliare anteriormente al dissesto.
La Sezione regionale di controllo per la Campania, nel prendere posizione in merito al quesito, manifesta l’opinione che l’OSL “nella richiamata logica della separazione tra gestione passata e quella corrente, pur avendo ampi poteri organizzatori per un rapido assolvimento dei propri compiti di liquidazione della massa passiva pregressa e di garanzia della par condicio creditorum, non risulta dotato di un autonomo potere deliberativo di riconoscimento dei debiti fuori bilancio, che resta una prerogativa esclusiva del Consiglio comunale. È suo onere, peraltro, accertare avvalendosi della collaborazione dei responsabili competenti per materia, la sussistenza delle altre condizioni di cui al comma 4 dell’art. 254, ossia che la prestazione è stata effettivamente resa; che la stessa rientra nell’ambito delle funzioni e dei servizi di competenza dell’ente; che il debito non è stato pagato, anche solo parzialmente; che lo stesso non è prescritto”.
Nel motivare la soluzione in questione, la Sezione sofferma l’attenzione –in linea con il costante orientamento di questa Corte- sull’ampio apprezzamento discrezionale esercitato dall’organo consiliare nelle fattispecie delineate dall’art. 194 TUEL, specialmente, riguardo alle obbligazioni passive riconducibili alla lett. e), in punto di accertamento dell'utilità di una prestazione contrattuale richiesta in violazione delle ordinarie procedure di spesa e dell’arricchimento conseguito dall’ente.
La Sezione, inoltre, pur riconoscendo la sostanziale diversità delle obbligazioni giuridiche passive originate dalle sentenze esecutive rispetto alle altre ipotesi descritte dalla norma -in quanto la valutazione dell’an e del quantum dell’obbligazione verso il terzo è cristallizzata nella statuizione contenuta nel provvedimento dell'autorità giudiziaria senza ulteriori margini di apprezzamento da parte del Consiglio comunale– rimarca, in continuità con la consolidata giurisprudenza della Corte dei conti (Sezioni Riunite in sede giurisdizionale,
sentenza 27.12.2007 n. 12/2007/QM), che, in mancanza di una disposizione che preveda una disciplina specifica e diversa per le sentenze esecutive, non sia consentito discostarsi dalla stretta interpretazione dell'art. 194 TUEL, ai sensi del quale il riconoscimento del debito avviene, prima del pagamento, con atto del Consiglio comunale (nei medesimi termini, Sezione di controllo per la Regione siciliana, parere 13.05.2015 n. 177).
In definitiva, la spendita di un potere implicante esercizio di discrezionalità amministrativa demarcherebbe le rispettive competenze tra il Consiglio comunale e l’OSL nella fase dell’inclusione dei debiti fuori bilancio nel piano di rilevazione della massa passiva, cosicché mentre il primo avrebbe esclusiva prerogativa nel deliberarne il riconoscimento, specialmente in punto di utilità e di arricchimento per l’ente, il secondo avrebbe solo l’onere di accertare, avvalendosi della collaborazione dei responsabili competenti, che ricorrano tutte le altre condizioni di cui all’art. 254, comma 4, TUEL, ossia: che la prestazione sia stata effettivamente resa; che la stessa rientri nell’ambito delle funzioni e dei servizi di competenza dell’ente; che il debito non sia stato pagato, anche solo parzialmente; che lo stesso non sia prescritto.
La medesima Sezione, nella successiva deliberazione n. 132/2018, ribadisce la necessità che i debiti fuori bilancio, originati da atti e fatti di gestione antecedenti alla data del 31 dicembre anteriore all’ipotesi di bilancio riequilibrato e accertati entro la data di presentazione del rendiconto della gestione liquidatoria (art. 256, comma 11, TUEL), siano riconosciuti dall’ente e non dall’OSL2.
E ciò –aggiunge la Sezione– in quanto “espressione di un orientamento da ritenere ormai consolidato, tenuto conto dei precedenti di questa Corte” 3.
6. Il Collegio esprime condivisione per tale impostazione concettuale per le ragioni che seguono.
La tesi della spendita di un potere discrezionale ascrivibile unicamente al Consiglio comunale è corroborata dalla giurisprudenza di legittimità stratificatasi, nel tempo, sulla materia dei debiti fuori bilancio disciplinati dall’art. 194 TUEL.
In particolare, la Corte di Cassazione, nel soffermarsi sulla circostanza che la disciplina normativa imputi distintamente alla diretta responsabilità patrimoniale del funzionario le obbligazioni scaturenti dall’effettuazione di spese in violazione dell’ordinamento giuscontabile (art. 191, comma 4, TUEL), ha costantemente sostenuto che la pretesa del pagamento del terzo contraente non possa trovare soddisfacimento a prescindere dall’espresso riconoscimento del debito da parte dell’ente locale, con conseguente esclusione dell’azione di arricchimento senza causa (ex multis, ordinanza 19.05.2017, n. 12608, seguita dalla successiva ordinanza 21.11.2018, n. 30109).
L’ordinamento positivo muove, pertanto, nella chiara direzione di precludere che, in presenza dell’ordinazione di servizi o di forniture di beni al di fuori dello schema procedimentale delineato dalle norme imperative sull’assunzione di impegni, il mero dato fattuale dell’utilizzazione della prestazione, con appropriazione del correlato risultato utile da parte dell’Amministrazione, possa produrre ex se l’effetto giuridico di uno spostamento della responsabilità contrattuale dalla sfera patrimoniale del funzionario a quella dell’ente.
In tale contesto normativo, dunque, il momento genetico dell’obbligazione contrattuale per l’ente locale è l’esito dell’esternazione di una volontà esplicita dell’organo rappresentativo a mezzo del tipizzato atto deliberativo, in quanto competente “ad esprimere un apprezzamento di carattere generale in ordine alla conciliabilità dei relativi oneri con gli indirizzi di fondo della gestione economico-finanziaria dell'ente e con le scelte amministrative” compiute nei documenti di programmazione a carattere autorizzatorio (ordinanza 19.05.2017, n. 12608, cit.).
Alla luce dell’ordinamento positivo e della citata giurisprudenza, il Collegio ritiene che, considerata l’estraneità del debito fuori bilancio non riconosciuto rispetto alla sfera patrimoniale dell’ente, anche in fase di dissesto il momento costitutivo dell’obbligazione di pagamento non possa prescindere dal formale riconoscimento del debito da parte dell’organo consiliare, senza che tale espressione di volontà, non testualmente indicata all’interno dell’art. 254 TUEL, possa essere interpretata quale “deroga istruttoria” (secondo la terminologia utilizzata dal Comune richiedente il parere), trattandosi piuttosto dell’esercizio di un potere discrezionale ricavabile dalla logica del sistema.
Se, infatti, fosse consentito all’OSL di includere il debito fuori bilancio all’interno della massa passiva, sulla base della mera istanza del creditore e della semplice ricognizione della documentazione acquisita dai responsabili dell’ente, idonea a dimostrare che la prestazione è stata effettivamente resa nell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza dell’ente locale, si consentirebbe, invero, di utilizzare le risorse finanziarie e i beni propri dell’ente (la massa attiva) per l’estinzione di obbligazioni ascrivibili alla responsabilità patrimoniale altrui, anche qualora esse abbiano trovato origine nella violazione degli indirizzi espressi in precedenza dall’organo consiliare nella programmazione della gestione economico-finanziaria dell'ente.
In disparte ogni considerazione sulla circostanza che, in una situazione di grave patologia finanziaria dell’ente, sia consentito agli stessi funzionari –cui siano eventualmente imputabili le obbligazioni contratte in violazione dell’ordinamento giuscontabile– far gravare sull’ente la propria diretta responsabilità patrimoniale con la mera esibizione all’OSL della documentazione disciplinata dall’art. 254, comma 4, TUEL, deve essere considerato che il riconoscimento del debito fuori bilancio involge un apprezzamento discrezionale estraneo alle funzioni dell’organo straordinario.
Sotto tale profilo deve essere ricordato, infatti, il principio richiamato da questa Sezione di controllo nella citata deliberazione n. 176/2016 in riferimento ad una pronuncia del giudice amministrativo che, nel risolvere una questione di riparto di giurisdizione, ha affermato: “[L]'organo straordinario di liquidazione non effettua mai valutazioni caratterizzate da discrezionalità amministrativa […] ma compie accertamenti o, tutt'al più, valutazioni di ordine tecnico […]” (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 02.10.2012, n. 5170).
In definitiva,
è da escludere che il coinvolgimento del Consiglio comunale nella fase di ammissione alla massa passiva dei debiti fuori bilancio possa essere inteso quale inutile “incombente istruttorio” gravante sulla procedura descritta dall’art. 254 TUEL, non potendo dare luogo alla mera replica della valutazione spettante all’OSL in punto di pertinenza della prestazione all'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza dell'ente locale.
La delibera consiliare costituisce, piuttosto, elemento costitutivo della fattispecie normativa tipizzata dall’art. 194 TUEL che individua in un determinato atto di volontà promanante dall’organo istituzionale la genesi della responsabilità patrimoniale dell’ente per le obbligazioni maturate al di fuori del sistema autorizzatorio di bilancio (Corte dei Conti, Sez. controllo Sicilia, parere 17.06.2019 n. 124).

LAVORI PUBBLICISomma urgenza, la violazione dei termini taglia l'utile d'impresa.
È necessario procedere sempre al riconoscimento consiliare dei lavori di somma urgenza. Non solo: occorre rispettare i termini temporali previsti dalla legge, pena l'impossibilità di riconoscere l'utile d'impresa.

Con il parere 11.06.2019 n. 121 la Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Sicilia ha chiarito la portata applicativa delle novità della manovra 2019 in materia di lavori di somma urgenza e il collegamento alle modalità previste per il riconoscimento dei debiti fuori bilancio (si veda anche il Quotidiano degli enti locali e della Pa del 19 giugno).
I lavori di somma urgenza
In circostanze di somma urgenza, il responsabile dell'ufficio tecnico che si reca prima sul luogo, può disporre, contemporaneamente alla redazione del verbale (che indica lo stato di urgenza, le cause che lo hanno provocato e le opere necessarie per rimuoverlo), l'immediata esecuzione dei lavori (articolo 163 del Dlgs 50/2016). Le attività necessarie per la regolarizzazione della spesa decorrono dall'ordine di esecuzione dei lavori fatto a terzi. Entro dieci giorni il responsabile del procedimento (o il tecnico) compila la perizia giustificativa dei lavori e la trasmette, insieme al verbale di somma urgenza, per la copertura della spesa e l'approvazione dei lavori.
Novità della manovra 2019
Il comma 901 dell'articolo 1 della legge 145/2018 ha abrogato, dal comma 3 dell'articolo 191 del Tuel, il riferimento all'insufficienza delle risorse finanziarie per giustificare l'avvio delle procedure di riconoscimento dei debiti fuori bilancio derivanti dai lavori pubblici di somma urgenza, causati dal verificarsi di un evento eccezionale o imprevedibile. Pertanto, secondo la nuova versione della norma, è sempre obbligatorio riconoscere come debito fuori bilancio i lavori di somma urgenza per i quali non risulta possibile rispettare l'iter ordinario del procedimento di spesa, e non già solo quando sull'apposito capitolo vi è insufficienza di fondi.
La procedura contabile
Sono però previsti termini rigidi entro i quali la giunta deve sottoporre, su proposta del responsabile del procedimento, il riconoscimento del debito al consiglio: entro venti giorni (sempre dall'ordine). Le modalità sono quelle disciplinate dall'articolo 194, comma 1, lettera e), del Tuel, prevedendo la relativa copertura finanziaria nei limiti delle accertate necessità per la rimozione dello stato di pregiudizio alla pubblica incolumità (comma 3 dell'articolo 191 del Tuel). Il quantum da riconoscere non può eccedere dunque i termini della accertata necessità per la rimozione dello stato di pericolo, al fine di evitare che il ricorso alle procedure di somma urgenza si trasformi da strumento eccezionale a mezzo per effettuare interventi eccedenti la necessità contingente.
Il provvedimento di riconoscimento va adottato entro 30 giorni dalla data di deliberazione della proposta da parte della giunta, e comunque entro il 31 dicembre dell'anno in corso, se a quella data il termine non sia scaduto. La comunicazione al terzo interessato è data contestualmente all'adozione della deliberazione consiliare.
L'utile d'impresa
Laddove l'iter procedurale per il riconoscimento della spesa si sia svolto nell'ambito dei ristretti termini temporali previsti dalla legge, l'utilitas per l'amministrazione coincide con la spesa sostenuta come risultante dalla perizia tecnica e dal corrispettivo concordato consensualmente; non vi è dunque ragione per giustificare la decurtazione dell'utile d'impresa. La violazione di termini procedurali determina, invece, l'applicazione della disciplina sostanziale stabilita dall'articolo 194, lettera e), del Tuel, senza possibilità di riconoscere l'utile d'impresa, come da costante giurisprudenza della Corte dei conti. Per questa parte, concludono i giudici contabili, il rapporto obbligatorio intercorrerà tra il privato fornitore e l'amministratore che ha disposto la fornitura (articolo Quotidiano Enti Locali & Pa del 05.07.2019).
---------------
PARERE
Con la nota in epigrafe, il sindaco del comune di Roccalumera ha chiesto un parere in ordine all’interpretazione dell’art. 191, comma 3, del D.lgs. n. 267 del 2000 (TUEL) a seguito della modifica recata dall’art. 1, comma 901, della legge finanziaria n. 145 del 2018, in materia di lavori di somma urgenza.
In particolare, il Sindaco chiede di precisare se, pur in presenza di regolare copertura finanziaria della spesa, si configuri un debito fuori bilancio, atteso che l’art. 191, comma 3, del TUEL, fa riferimento al riconoscimento di detta spesa secondo le modalità previste dall’art. 194, comma 1, lett. e), che riguardano i debiti fuori bilancio.
...
Ciò detto, occorre innanzitutto riassumere le principali disposizioni normative cui il quesito fa riferimento.
L’art. 163 del decreto legislativo n. 50 del 18.04.2016, recante il Codice dei contratti pubblici, disciplina le procedure per gli interventi di somma urgenza e di protezione civile; il comma 4, riferito alle procedure adottate dagli enti locali, recita: “4. Il responsabile del procedimento o il tecnico dell'amministrazione competente compila entro dieci giorni dall'ordine di esecuzione dei lavori una perizia giustificativa degli stessi e la trasmette, unitamente al verbale di somma urgenza, alla stazione appaltante che provvede alla copertura della spesa e alla approvazione dei lavori. Qualora l'amministrazione competente sia un ente locale, la copertura della spesa viene assicurata con le modalità previste dall'articolo 191, comma 3, e 194 comma 1, lettera e), del decreto legislativo 18.08.2000 n. 267 e successive modificazioni e integrazioni”.
Il richiamato art. 191 del decreto legislativo n. 267 del 2000, come modificato dall’art. 1, comma 901, della legge n. 145 del 2018, ai commi 3 e 4, recita: ”3. Per i lavori pubblici di somma urgenza, cagionati dal verificarsi di un evento eccezionale o imprevedibile, la Giunta, entro venti giorni dall'ordinazione fatta a terzi, su proposta del responsabile del procedimento, sottopone al Consiglio il provvedimento di riconoscimento della spesa con le modalità previste dall'articolo 194, comma 1, lettera e), prevedendo la relativa copertura finanziaria nei limiti delle accertate necessità per la rimozione dello stato di pregiudizio alla pubblica incolumità. Il provvedimento di riconoscimento è adottato entro 30 giorni dalla data di deliberazione della proposta da parte della Giunta, e comunque entro il 31 dicembre dell'anno in corso, se a tale data non sia scaduto il predetto termine. La comunicazione al terzo interessato è data contestualmente all'adozione della deliberazione consiliare. 
4. Nel caso in cui vi è stata l'acquisizione di beni e servizi in violazione dell'obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte non riconoscibile ai sensi dell'articolo 194, comma 1, lettera e), tra il privato fornitore e l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura. Per le esecuzioni reiterate o continuative detto effetto si estende a coloro che hanno reso possibili le singole prestazioni
”.
Infine, l’art. 194, comma 1, del TUEL dispone: “1. Con deliberazione consiliare di cui all'articolo 193, comma 2, o con diversa periodicità stabilita dai regolamenti di contabilità, gli enti locali riconoscono la legittimità dei debiti fuori bilancio derivanti da: ( omissis) e) acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell'articolo 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l'ente, nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza”.
Con l'introduzione dell'articolo 1, comma 901, della legge finanziaria n. 145 del 2018 viene abrogato, all'interno del terzo comma dell'articolo 191 del TUEL, il riferimento all'insufficienza delle risorse finanziarie per giustificare l'avvio delle procedure di riconoscimento dei debiti fuori bilancio derivanti dai lavori pubblici di somma urgenza, causati dal verificarsi di un evento eccezionale o imprevedibile.
Pertanto, secondo la nuova versione della norma, è sempre obbligatorio riconoscere come debito fuori bilancio i lavori di somma urgenza, per i quali non risulta possibile rispettare l'iter ordinario del procedimento di spesa e non già solo quando sull’apposito capitolo vi è insufficienza di fondi. La modifica in questione determina un cambiamento di rotta nell'interpretazione del terzo comma dell'articolo 191 del Tuel. Già con il parere 18.03.2013 n. 12 ed il parere 10.05.2013 n. 22, la Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Liguria aveva espresso il proprio parere in merito, specificando come il riferimento alla carenza dei fondi in bilancio costituisse una deroga alla disciplina ordinaria, una sorta di “autorizzazione” da parte del legislatore a derogare in presenza di situazioni che richiedono un intervento immediato (somma urgenza) a tutela di interessi primari.
Con la novella del 2018, invero, il regime derogatorio rispetto all’ordinaria procedura contabile è stato esteso all’intera materia dei lavori di somma urgenza e di protezione civile: la giunta è tenuta a sottoporre al consiglio dell'ente, entro venti giorni dall'ordinazione fatta a terzi, su proposta del responsabile del procedimento, il provvedimento di riconoscimento della spesa con le modalità previste dall'articolo 194, comma 1, lettera e), del TUEL, a prescindere dalla circostanza che il capitolo di spesa presenti o meno disponibilità finanziaria.
In altre parole, sarà necessario procedere sempre al riconoscimento consiliare delle spese derivanti per i lavori di somma urgenza apprestando la relativa copertura finanziaria, tuttavia solamente nei limiti delle necessità accertate per la rimozione dello stato di pregiudizio alla pubblica incolumità. Il provvedimento di riconoscimento deve essere adottato entro 30 giorni dalla data di deliberazione della proposta da parte dell'organo esecutivo e comunque entro il 31 dicembre dell'anno in corso se a tale data non sia scaduto il predetto termine. La comunicazione al terzo interessato è data contestualmente all'adozione della deliberazione consiliare.
Laddove, tuttavia, si verifichi la violazione dei commi 1,2 e, per quanto di interesse ai fini del presente parere, del comma 3 (ovvero dei termini entro i quali la Giunta deve provvedere alla sottoposizione al Consiglio del provvedimento di riconoscimento del debito) si applica il successivo comma 4 e il riconoscimento potrà essere adottato, ai sensi dell’art. 194, comma 1, lett. e) “nei limiti degli accertati e dimostrati utilità e arricchimento per l’ente”.
La vigente versione dell'articolo 191, terzo comma, del TUEL, pertanto, prevede sempre -in presenza di lavori di somma urgenza- una deroga alla procedura ordinaria, da circoscrivere, tuttavia, al rispetto dei termini di cui all’art. 191, terzo comma, al di fuori dei quali si è comunque in presenza di “acquisizione di beni e servizi in violazione dell’obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3” e il riconoscimento non può che operare nei limiti dell’art. 2041 cod. civ., senza possibilità di riconoscere l’utile d’impresa, come da costante giurisprudenza della Corte dei conti.
L’art. 191 del TUEL novellato, infatti, privato dell’inciso “qualora i fondi specificamente previsti in bilancio si dimostrino insufficienti”, ha inteso introdurre una disciplina derogatoria per tutti i lavori di somma urgenza e di protezione civile; tuttavia, l’esigenza di celerità e di preminente tutela della pubblica incolumità che giustifica l’affidamento diretto e la determinazione consensuale del corrispettivo con l’affidatario prima che venga assunto l’impegno contabile, risulta controbilanciata dalla rigida previsione di termini entro i quali la Giunta deve sottoporre la proposta di riconoscimento di debito al Consiglio, al fine di ricondurre la spesa nell’alveo del bilancio; il quantum da riconoscere, inoltre, non può eccedere i termini della accertata necessità per la rimozione dello stato di pericolo, al precipuo fine di evitare che il ricorso alle procedure di somma urgenza si trasformi da strumento eccezionale in occasione per provvedere, contestualmente, ad interventi eccedenti la necessità contingente.
In ordine al quesito, pertanto,
il Collegio ritiene che il rinvio alle modalità previste dall’art. 194, lett. e), per il riconoscimento di detti debiti fuori bilancio non abbia valenza esclusivamente procedimentale ma anche sostanziale: tuttavia, laddove l’iter procedurale seguito dall’amministrazione si sia svolto nell’ambito dei ristretti termini previsti dalla legge, il riferimento alle “modalità” di cui all’art. 194 lett. e), è da intendersi nel senso che è sempre necessaria l’adozione della delibera consiliare con la quale riconoscere la spesa sostenuta per lavori di somma urgenza, purché strettamente attinenti alla rimozione dello stato di pericolo: in tal caso l’utilitas per l’amministrazione coincide con la spesa sostenuta come risultante dalla perizia tecnica e dal corrispettivo concordato consensualmente: ciò in quanto tale modalità procedurale, sia pure derogatoria rispetto all’ordinaria gestione contabile, è stata estesa dal legislatore, con la novella del 2018, all’intera materia dei lavori di somma urgenza e di protezione civile; pertanto, laddove l’attività gestionale sia mantenuta entro l’alveo temporale segnato dalla legge non v’è ragione che giustifichi la decurtazione dell’utile d’impresa.
La violazione di detti termini procedurali, invece, determina l’applicazione della disciplina sostanziale di cui all’art. 194, lett. e), come da consolidata giurisprudenza del giudice contabile: in tal caso il riconoscimento opererà esclusivamente nei limiti dell’utilità ricevuta dall’amministrazione mentre per la parte non riconoscibile (l’utile d’impresa) il rapporto obbligatorio intercorrerà tra il privato fornitore e l’amministratore che ha disposto la fornitura.

LAVORI PUBBLICI: E’ sempre necessaria la delibera di riconoscimento di debito per i lavori di somma urgenza.
E' sempre obbligatorio riconoscere come debito fuori bilancio i lavori di somma urgenza, per i quali non risulta possibile rispettare l'iter ordinario del procedimento di spesa e non già solo quando sull’apposito capitolo vi è insufficienza di fondi.
La giunta è tenuta a sottoporre al consiglio dell'ente, entro venti giorni dall'ordinazione fatta a terzi, su proposta del responsabile del procedimento, il provvedimento di riconoscimento della spesa con le modalità previste dall'articolo 194, comma 1, lettera e), del TUEL.
In altre parole, sarà necessario procedere sempre al riconoscimento consiliare delle spese derivanti per i lavori di somma urgenza apprestando la relativa copertura finanziaria, tuttavia solamente nei limiti delle necessità accertate per la rimozione dello stato di pregiudizio alla pubblica incolumità. Il provvedimento di riconoscimento deve essere adottato entro 30 giorni dalla data di deliberazione della proposta da parte dell'organo esecutivo e comunque entro il 31 dicembre dell'anno in corso se a tale data non sia scaduto il predetto termine. La comunicazione al terzo interessato è data contestualmente all'adozione della deliberazione consiliare.
Laddove, tuttavia, si verifichi la violazione dei commi 1, 2 e, per quanto di interesse ai fini del presente parere, del comma 3 (ovvero dei termini entro i quali la Giunta deve provvedere alla sottoposizione al Consiglio del provvedimento di riconoscimento del debito) si applica il successivo comma 4 e il riconoscimento potrà essere adottato, ai sensi dell’art. 194, comma 1, lett. e), “nei limiti degli accertati e dimostrati utilità e arricchimento per l’ente”.
La vigente versione dell'articolo 191, terzo comma, del TUEL, pertanto, prevede sempre -in presenza di lavori di somma urgenza- una deroga alla procedura ordinaria, da circoscrivere, tuttavia, al rispetto dei termini di cui all’art. 191, terzo comma, al di fuori dei quali si è comunque in presenza di “acquisizione di beni e servizi in violazione dell’obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3” e il riconoscimento non può che operare nei limiti dell’art. 2041 cod. civ., senza possibilità di riconoscere l’utile d’impresa, come da costante giurisprudenza della Corte dei conti.

---------------
In ordine al primo quesito, pertanto, il Collegio ritiene che
il rinvio alle modalità previste dall’art. 194, lett. e) per il riconoscimento di detti debiti fuori bilancio non abbia valenza esclusivamente procedimentale ma anche sostanziale: tuttavia, laddove l’iter procedurale seguito dall’amministrazione si sia svolto nell’ambito dei ristretti termini previsti dalla legge, il riferimento alle “modalità” di cui all’art. 194, lett. e), è da intendersi nel senso che è sempre necessaria l’adozione della delibera consiliare con la quale riconoscere la spesa sostenuta per lavori di somma urgenza, purché strettamente attinenti alla rimozione dello stato di pericolo: in tal caso l’utilitas per l’amministrazione coincide con la spesa sostenuta come risultante dalla perizia tecnica e dal corrispettivo concordato consensualmente: ciò in quanto tale modalità procedurale, sia pure derogatoria rispetto all’ordinaria gestione contabile, è stata estesa dal legislatore, con la novella del 2018, all’intera materia dei lavori di somma urgenza e di protezione civile; pertanto, laddove l’attività gestionale sia mantenuta entro l’alveo temporale segnato dalla legge non v’è ragione che giustifichi la decurtazione dell’utile d’impresa.
La violazione di detti termini procedurali, invece, determina l’applicazione della disciplina sostanziale di cui all’art. 194, lett. e), come da consolidata giurisprudenza del giudice contabile,
senza che possano rilevare le motivate ragioni del ritardo: in tal caso il riconoscimento opererà esclusivamente nei limiti dell’utilità ricevuta dall’amministrazione mentre per la parte non riconoscibile (l’utile d’impresa) il rapporto obbligatorio intercorrerà tra il privato fornitore e l’amministratore che ha disposto la fornitura.
La ratio della disposizione si rinviene, proprio, nella circostanza che viene assoggettato al regime speciale derogatorio l’intero settore dei lavori di somma urgenza (e non già come in precedenza solamente nei casi di insufficienza di fondi) e, pertanto, anche la cadenza temporale entro la quale ricondurre a bilancio le spese sostenute è fissata dal legislatore in termini precisi, sottratti alle valutazioni discrezionali dell’organo di gestione.

---------------

Con la nota in epigrafe, il sindaco del comune di Palermo ha chiesto un parere in ordine all’interpretazione dell’art. 191, comma 3, del D.lgs. n. 267 del 2000 (TUEL) a seguito della modifica recata dall’art. 1, comma 901, della legge finanziaria n. 145 del 2018.
In particolare, il Sindaco, con un
primo quesito chiede di conoscere se il riferimento operato dall’art. 191 novellato alla lettera e) dell’art. 194 del TUEL attenga semplicemente all’individuazione dell’iter procedurale da adottare (apposita delibera del Consiglio) ovvero anche ai profili di diritto sostanziale richiamati al successivo comma 4, in forza del quale il riconoscimento opera nei termini dell’art. 2041 del codice civile laddove l’acquisizione di beni e servizi sia avvenuta in violazione delle norme giuscontabili.
Con il
secondo quesito chiede di precisare se, in caso di mancato rispetto da parte della Giunta dei termini previsti per la sottoposizione al Consiglio della proposta di riconoscimento di debito fuori bilancio derivante da lavori di somma urgenza, ancorché determinato da motivate ragioni, debba applicarsi comunque la decurtazione dell’utile d’impresa, come da consolidata giurisprudenza della Corte dei conti.
...
La Sezione, preliminarmente, ritiene la richiesta di parere ammissibile sotto il profilo soggettivo -in quanto proveniente dal legale rappresentante del comune– nonché sotto il profilo oggettivo, atteso che la tematica del riconoscimento dei debiti fuori bilancio è indubbiamente attinente alla materia della contabilità pubblica.
La richiesta, inoltre, presenta profili di carattere generale e non interferisce con le competenze degli altri organi giurisdizionali.
Ciò detto, occorre innanzitutto riassumere le principali disposizioni normative cui il quesito fa riferimento.
L’art. 163 del decreto legislativo n. 50 del 18.04.2016, recante il Codice dei contratti pubblici, disciplina le procedure per gli interventi di somma urgenza e di protezione civile; il comma 4, riferito alle procedure adottate dagli enti locali, recita: “4. Il responsabile del procedimento o il tecnico dell'amministrazione competente compila entro dieci giorni dall'ordine di esecuzione dei lavori una perizia giustificativa degli stessi e la trasmette, unitamente al verbale di somma urgenza, alla stazione appaltante che provvede alla copertura della spesa e alla approvazione dei lavori. Qualora l'amministrazione competente sia un ente locale, la copertura della spesa viene assicurata con le modalità previste dall'articolo 191, comma 3, e 194, comma 1, lettera e), del decreto legislativo 18.08.2000 n. 267 e successive modificazioni e integrazioni”.
Il richiamato art. 191 del decreto legislativo n. 267 del 2000, come modificato dall’art. 1, comma 901, della legge n. 145 del 2018, ai commi 3 e 4, recita: ”3. Per i lavori pubblici di somma urgenza, cagionati dal verificarsi di un evento eccezionale o imprevedibile, la Giunta, entro venti giorni dall'ordinazione fatta a terzi, su proposta del responsabile del procedimento, sottopone al Consiglio il provvedimento di riconoscimento della spesa con le modalità previste dall'articolo 194, comma 1, lettera e), prevedendo la relativa copertura finanziaria nei limiti delle accertate necessità per la rimozione dello stato di pregiudizio alla pubblica incolumità. Il provvedimento di riconoscimento è adottato entro 30 giorni dalla data di deliberazione della proposta da parte della Giunta, e comunque entro il 31 dicembre dell'anno in corso, se a tale data non sia scaduto il predetto termine. La comunicazione al terzo interessato è data contestualmente all'adozione della deliberazione consiliare.
4. Nel caso in cui vi è stata l'acquisizione di beni e servizi in violazione dell'obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte non riconoscibile ai sensi dell'articolo 194, comma 1, lettera e), tra il privato fornitore e l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura. Per le esecuzioni reiterate o continuative detto effetto si estende a coloro che hanno reso possibili le singole prestazioni
”.
Infine, l’art. 194, comma 1, del TUEL dispone: “1. Con deliberazione consiliare di cui all'articolo 193, comma 2, o con diversa periodicità stabilita dai regolamenti di contabilità, gli enti locali riconoscono la legittimità dei debiti fuori bilancio derivanti da: (omissis)
e) acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell'articolo 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l'ente, nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza
”.
Con l'introduzione dell'articolo 1, comma 901, della legge finanziaria n. 145 del 2018 viene abrogato, all'interno del terzo comma dell'articolo 191 del TUEL, il riferimento all'insufficienza delle risorse finanziarie per giustificare l'avvio delle procedure di riconoscimento dei debiti fuori bilancio derivanti dai lavori pubblici di somma urgenza, causati dal verificarsi di un evento eccezionale o imprevedibile.
Pertanto, secondo la nuova versione della norma,
è sempre obbligatorio riconoscere come debito fuori bilancio i lavori di somma urgenza, per i quali non risulta possibile rispettare l'iter ordinario del procedimento di spesa e non già solo quando sull’apposito capitolo vi è insufficienza di fondi.
La giunta è tenuta a sottoporre al consiglio dell'ente, entro venti giorni dall'ordinazione fatta a terzi, su proposta del responsabile del procedimento, il provvedimento di riconoscimento della spesa con le modalità previste dall'articolo 194, comma 1, lettera e), del TUEL.
In altre parole, sarà necessario procedere sempre al riconoscimento consiliare delle spese derivanti per i lavori di somma urgenza apprestando la relativa copertura finanziaria, tuttavia solamente nei limiti delle necessità accertate per la rimozione dello stato di pregiudizio alla pubblica incolumità. Il provvedimento di riconoscimento deve essere adottato entro 30 giorni dalla data di deliberazione della proposta da parte dell'organo esecutivo e comunque entro il 31 dicembre dell'anno in corso se a tale data non sia scaduto il predetto termine. La comunicazione al terzo interessato è data contestualmente all'adozione della deliberazione consiliare.
Laddove, tuttavia, si verifichi la violazione dei commi 1, 2 e, per quanto di interesse ai fini del presente parere, del comma 3 (ovvero dei termini entro i quali la Giunta deve provvedere alla sottoposizione al Consiglio del provvedimento di riconoscimento del debito) si applica il successivo comma 4 e il riconoscimento potrà essere adottato, ai sensi dell’art. 194, comma 1, lett. e), “nei limiti degli accertati e dimostrati utilità e arricchimento per l’ente”.
La vigente versione dell'articolo 191, terzo comma, del TUEL, pertanto, prevede sempre -in presenza di lavori di somma urgenza- una deroga alla procedura ordinaria, da circoscrivere, tuttavia, al rispetto dei termini di cui all’art. 191, terzo comma, al di fuori dei quali si è comunque in presenza di “acquisizione di beni e servizi in violazione dell’obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3” e il riconoscimento non può che operare nei limiti dell’art. 2041 cod. civ., senza possibilità di riconoscere l’utile d’impresa, come da costante giurisprudenza della Corte dei conti.

L’art. 191 del TUEL novellato, infatti, privato dell’inciso “qualora i fondi specificamente previsti in bilancio si dimostrino insufficienti”, ha inteso introdurre una disciplina derogatoria per tutti i lavori di somma urgenza e di protezione civile; tuttavia, l’esigenza di celerità e di preminente tutela della pubblica incolumità che giustifica l’affidamento diretto e la determinazione consensuale del corrispettivo con l’affidatario prima che venga assunto l’impegno contabile, risulta controbilanciata dalla rigida previsione di termini entro i quali la Giunta deve sottoporre la proposta di riconoscimento di debito al Consiglio, al fine di ricondurre la spesa nell’alveo del bilancio; il quantum da riconoscere, inoltre, non può eccedere i termini della accertata necessità per la rimozione dello stato di pericolo, al precipuo fine di evitare che il ricorso alle procedure di somma urgenza si trasformi da strumento eccezionale in occasione per provvedere, contestualmente, ad interventi eccedenti la necessità contingente.
In ordine al primo quesito, pertanto, il Collegio ritiene che
il rinvio alle modalità previste dall’art. 194, lett. e) per il riconoscimento di detti debiti fuori bilancio non abbia valenza esclusivamente procedimentale ma anche sostanziale: tuttavia, laddove l’iter procedurale seguito dall’amministrazione si sia svolto nell’ambito dei ristretti termini previsti dalla legge, il riferimento alle “modalità” di cui all’art. 194, lett. e), è da intendersi nel senso che è sempre necessaria l’adozione della delibera consiliare con la quale riconoscere la spesa sostenuta per lavori di somma urgenza, purché strettamente attinenti alla rimozione dello stato di pericolo: in tal caso l’utilitas per l’amministrazione coincide con la spesa sostenuta come risultante dalla perizia tecnica e dal corrispettivo concordato consensualmente: ciò in quanto tale modalità procedurale, sia pure derogatoria rispetto all’ordinaria gestione contabile, è stata estesa dal legislatore, con la novella del 2018, all’intera materia dei lavori di somma urgenza e di protezione civile; pertanto, laddove l’attività gestionale sia mantenuta entro l’alveo temporale segnato dalla legge non v’è ragione che giustifichi la decurtazione dell’utile d’impresa.
La violazione di detti termini procedurali, invece, determina l’applicazione della disciplina sostanziale di cui all’art. 194, lett. e), come da consolidata giurisprudenza del giudice contabile, senza che possano rilevare le motivate ragioni del ritardo: in tal caso il riconoscimento opererà esclusivamente nei limiti dell’utilità ricevuta dall’amministrazione mentre per la parte non riconoscibile (l’utile d’impresa) il rapporto obbligatorio intercorrerà tra il privato fornitore e l’amministratore che ha disposto la fornitura.
La ratio della disposizione si rinviene, proprio, nella circostanza che viene assoggettato al regime speciale derogatorio l’intero settore dei lavori di somma urgenza (e non già come in precedenza solamente nei casi di insufficienza di fondi) e, pertanto, anche la cadenza temporale entro la quale ricondurre a bilancio le spese sostenute è fissata dal legislatore in termini precisi, sottratti alle valutazioni discrezionali dell’organo di gestione
(Corte dei Conti, Sez. controllo Sicilia, parere 04.06.2019 n. 118).

APPALTIIl debito fuori bilancio reiterato mette a rischio il pareggio.
Se nella pubblica amministrazione il debito fuori bilancio ha assunto dimensioni rilevanti e reiterate in più esercizi finanziari, è presumibile che il fenomeno sia indice dell'incapacità di perseguire una corretta politica di programmazione e gestione finanziaria delle risorse e delle spese (per la sottostima degli stanziamenti di bilancio rispetto alle effettive necessità di spesa), con un inevitabile pregiudizio per i vincoli del pareggio e gli equilibri interni.

La Corte dei conti, del Veneto, con la deliberazione 07.05.2019 n. 103 ha analizzato con rigore la situazione finanziaria di un Comune alla luce del rendiconto per l'esercizio finanziario 2016, da cui sono emersi debiti fuori bilancio che, sommati a quelli già registrati nell'esercizio del 2014, hanno raggiunto l'importo di 150 mila euro.
Una cifra enorme, specie in rapporto alle esigue dimensioni dell'ente, che ha portato il collegio a trasmettere senza indugio gli atti alla procura della sezione regionale, nonché a soffermarsi sulla natura del debito fuori bilancio e sui rimedi approntati dall'ordinamento per farvi fronte.
Il debito fuori bilancio, hanno scritto i giudici, è «un'obbligazione verso terzi per il pagamento di una determinata somma di denaro, assunta in violazione delle norme giuscontabili che regolano il procedimento finanziario della spesa degli enti locali».
La strada del risanamento
Premesso che questa evenienza non può assumere un carattere ricorrente, il collegio rammenta che per ricondurre nell'alveo della regolarità contabile una siffatta obbligazione l'unica via possibile è quella indicata dall'articolo 194 del Tuel (Riconoscimento di legittimità dei debiti fuori bilancio).
Trattandosi di una norma per la disciplina di un istituto avente carattere eccezionale, è fuor di dubbio che la casistica delle ipotesi ivi prescritta va presa alla lettera, essendo tassativa e inderogabile.
L'applicazione dell'articolo 194 è peraltro «subordinata all'accertamento sia dell'utilità pubblica del bene acquisito in relazione alle funzioni e ai servizi di competenza dell'ente, sia dell'arricchimento dell'ente stesso».
Nel contesto descritto, la delibera consiliare ha dunque il compito di:
   • riscontrare e dimostrare che il debito rientra in una delle fattispecie tipizzate dall'articolo 194 del Tuel;
   • accertare e documentare puntualmente se e in che misura sussistano i presupposti dell'utilità e dell'arricchimento;
   • accertare, conseguentemente, se vi sia una parte del debito non sorretta da entrambi questi presupposti, e dunque non riconoscibile (per la quale, ai sensi dell'articolo 191, comma 4, del Tuel, il rapporto obbligatorio intercorre tra il privato fornitore e l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la prestazione in favore dell'ente);
   • ricondurre l'obbligazione all'interno della contabilità e del sistema di bilancio dell'ente;
   • individuare le risorse per il finanziamento;
   • accertare le cause che hanno originato l'obbligo, anche al fine di evidenziare eventuali responsabilità.
Si ribadisce che l'istituto rappresenta un'eccezione al principio che postula la necessità del previo impegno formale e della copertura finanziaria, fatto questo che giustifica facilmente la previsione dell'invio della delibera consiliare in parola alla Procura regionale della Corte dei conti.
Posto che la formazione di debiti fuori bilancio costituisce un evidente fattore di rischio per gli equilibri di bilancio, ben si comprende la preoccupazione espressa dai giudici per le dimensioni rilevanti e reiterate del fenomeno riscontrato nella gestione finanziaria del Comune. Di qui la censura senza mezzi termini della Sezione veneta e la contestuale raccomandazione di segnalare con tempestività l'insorgenza di questi debiti e del loro riconoscimento, allo scopo di evitare la formazione di ulteriori passività a carico dell'ente, quali ad esempio gli oneri per interessi di mora o spese legali (articolo Quotidiano Enti Locali & Pa del 16.05.2019).
---------------
MASSIMA
Tuttavia, si vuole qui rammentare, innanzitutto, che
il debito fuori bilancio è un'obbligazione verso terzi per il pagamento di una determinata somma di denaro, assunta in violazione delle norme giuscontabili che regolano il procedimento finanziario della spesa degli enti locali.
L'istituto, che ha carattere eccezionale, è disciplinato dall'art. 194 del D.Lgs. n. 267/2000, che prevede, tra l'altro, che tale adempimento vada posto in essere in occasione della ricognizione dello stato di attuazione dei programmi e dell'accertamento degli equilibri generali di bilancio (art. 193, comma 2, del TUEL), nonché nelle altre cadenze periodiche previste dal regolamento di contabilità.
L'elencazione prevista dalla norma contempla una serie di ipotesi, tassative in quanto derogatorie rispetto all'ordinario procedimento di spesa, in cui è possibile procedere al riconoscimento, e tra queste (art. 194, comma 1, lett. e) rientra anche l'acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell'articolo 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l'ente, nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza.
L'operatività di quest'ultima norma è dunque subordinata all'accertamento sia dell'utilità pubblica del bene acquisito in relazione alle funzioni ed ai servizi di competenza dell'ente, sia dell'arricchimento dell'ente (che corrisponde al depauperamento patrimoniale sofferto senza giusta causa dal privato contraente ai sensi dell'art. 2041 cc.). L'accertamento della sussistenza di entrambi questi presupposti
, come già più volte ricordato da questa Sezione (cfr. deliberazione 11.09.2009 n. 156 e deliberazione 19.06.2009 n. 107), è obbligatorio e non può essere automaticamente ed implicitamente ricondotto alla semplice adozione della deliberazione di riconoscimento, in quanto vi può essere una parte del debito non riconoscibile ai sensi dell'art. 191, comma 4, del D.Lgs. n. 267/2000.
In questo contesto,
la delibera consiliare ha dunque il compito di:
   - riscontrare e dimostrare che il debito rientra in una delle fattispecie tipizzate dall'art. 194 del TUEL;
   - accertare e documentare puntualmente se ed in che misura sussistano i presupposti dell'utilità e dell'arricchimento;
   - accertare, conseguentemente, se vi sia una parte del debito non sorretta da entrambi questi presupposti, e dunque non riconoscibile (per la quale, ai sensi dell'art. 191, comma 4, del TUEL, il rapporto obbligatorio intercorre tra il privato fornitore e l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la prestazione in favore dell'ente);
   - ricondurre l'obbligazione all'interno della contabilità e del sistema di bilancio dell'ente;
   - individuare le risorse per il finanziamento;
   - accertare le cause che hanno originato l'obbligo, anche al fine di evidenziare eventuali responsabilità.

In altri termini,
l’art. 194, primo comma, TUEL rappresenta un’eccezione ai principi riguardanti la necessità del preventivo impegno formale e della copertura finanziaria; onde per riportare le ipotesi previste nell’ambito del principio di copertura finanziaria è richiesta la delibera consiliare con la quale viene ripristinata la fisiologia della fase della spesa e i debiti de quibus vengono ricondotti a sistema (cfr. ex multis Corte dei Conti, sez. contr. Friuli Venezia Giulia, 6/1c/2005 e sez. contr. Campania parere 23.05.2013 n. 213) mediante l’adozione dei necessari provvedimenti di riequilibrio finanziario.
Ulteriore funzione svolta dalla delibera consiliare è quindi, come detto, l’accertamento delle cause che hanno originato l’obbligo, con le consequenziali ed eventuali responsabilità; infatti, questa funzione di accertamento è rafforzata dalla previsione dell’invio alla Procura regionale della Corte dei conti (art. 23, comma 5, L. 289/2002) delle delibere di riconoscimento di debito fuori bilancio. Nella delineata prospettiva interpretativa, la delibera consiliare svolge una duplice funzione, per un verso, tipicamente giuscontabilistica, finalizzata ad assicurare la salvaguardia degli equilibri di bilancio; per l’altro, garantista, ai fini dell’accertamento dell’eventuale responsabilità amministrativo-contabile (cfr. ex multis: Corte dei conti, Sezione Regionale per la Puglia deliberazione 23.10.2014 n. 180 e deliberazione 03.06.2016 n. 122).
Va ricordato, inoltre, che il riferimento ad opera dell'art. 194, comma 1, del TUEL ad adempimenti periodici e temporalmente cadenzati testimonia come l'adempimento in questione, in presenza dei presupposti di legge, costituisca un atto dovuto e vincolato per l'ente, in quanto consente di far emergere eventuali passività insorte nel corso dell'esercizio, in applicazione dei principi di veridicità, trasparenza e pareggio di bilancio, nonché di adottare le misure necessarie al ripristino dell'equilibrio della gestione finanziaria.
La tempestività della segnalazione dell'insorgenza di tali debiti e del loro riconoscimento consente di evitare l'insorgere di ulteriori passività a carico dell'ente, quali, ad esempio, eventuali interessi o spese di giustizia.
Come si è sottolineato in precedenza, la formazione di debiti fuori bilancio costituisce un fattore di rischio per gli equilibri e per la stabilità degli esercizi successivi causa di partite debitorie riferite a quelli precedenti. Nel caso di specie, la spesa riconosciuta per l’esercizio oggetto di scrutinio ammonta a Euro 96.687,19, oltre a quegli € 668,16 di cui ha dato evidenza l’Organo di revisione.
Va da sé, tuttavia, che
quando il fenomeno assume dimensioni rilevanti e reiterate in più esercizi finanziari, è presumibile che gran parte dei debiti fuori bilancio sia riconducibile alla incapacità di porre in essere una corretta politica di programmazione e gestione finanziaria delle risorse e delle spese, alla possibile sottostima degli stanziamenti di bilancio rispetto alle effettive necessità di spesa, ovvero al fine di garantire i vincoli del pareggio e degli equilibri interni.
Per il finanziamento di tali spese, il legislatore pone precisi limiti (art. 193 e 194 del D.Lgs. n. 267/2000). La formazione di debiti fuori bilancio costituisce infatti indice della difficoltà dell’Ente nel governare correttamente i procedimenti di spesa attraverso il rispetto delle norme previste dal TUEL. La necessità di una modifica delle priorità nelle previsioni di spesa è, altresì, dimostrata dalla disposizione di cui all’art. 191, comma 5, TUEL, che vieta, per l’appunto, agli enti che non hanno validamente adottato i provvedimenti di salvaguardia degli equilibri e di riconoscimento dei debiti fuori bilancio, di assumere impegni e di pagare spese per servizi che non siano obbligatori per legge.

ATTI AMMINISTRATIVIDebiti fuori bilancio da sentenze esecutive, necessario l'intervento della Sezione Autonomie.
Le divergenze dei giudici contabili sulla obbligatorietà o meno del riconoscimento preventivo da parte del consiglio comunale dei debiti fuori bilancio che derivano da sentenze esecutive ovvero la possibilità di poter disciplinare con il proprio regolamento di contabilità casi specifici di pagamento anticipato da parte di altri organi (dirigenti o giunta comunale) ha spinto la Corte dei conti pugliese (deliberazione 15.04.2019 n. 44) a richiedere un intervento della Sezione delle Autonomie.
La richiesta del Comune
Il sindaco di un Comune ha chiesto alla propria sezione regionale della Corte dei conti di poter disciplinare in via autonoma, con il proprio regolamento di contabilità, il pagamento anticipato delle sentenze esecutive prima della delibera consiliare.
Il caso posto all'attenzione riguarda le sentenze esecutive del giudice di pace che, in considerazione degli importi modesti da corrispondere, avrebbe il vantaggio di ridurre le spese rispetto alla procedura prevista dall'articolo 194 del testo unico degli enti locali. Fermo restando, in ogni caso, l'obbligo della trasmissione dei pagamenti al consiglio comunale ai fini del rispetto delle procedure previste dalla normativa.
L'obbligatorio passaggio in consiglio comunale
Una parte della giurisprudenza contabile ha negato che possa essere utilizzata una procedura diversa da quella stabilita dalle disposizioni del testo unico degli enti locali che ha intestato il riconoscimento del debito fuori bilancio alla approvazione preventiva da parte del consiglio, anche se si tratti di sentenze esecutive che, a differenza delle altre ipotesi -lettere b), c), d) ed e) del comma 1 dell'articolo 194 del Tuel– non lasciano alcun margine di discrezionalità da parte del consiglio di poterne riconoscere l'utilità.
È stato, infatti, sostenuto come il valore della deliberazione consiliare non è quello di riconoscere la legittimità del debito, già verificata in sede giudiziale, bensì, da un lato, di ricondurre al sistema di bilancio un fenomeno di rilevanza finanziaria maturato all'esterno e, dall'altro, di accertare le cause che hanno generato l'obbligo, con le conseguenti eventuali responsabilità (anche mediante l'obbligatorio invio alla procura contabile).
Va, infine, rilevato come la stessa Sezione delle Autonomie (si veda il Quotidiano degli enti locali e della Ps del 23.04.2018) abbia indicato come il riconoscimento e la copertura finanziaria del debito fuori bilancio spetti, in via esclusiva e non delegabile, alla sola massima assise comunale.
L'apertura sul pagamento prima del consiglio
Altra parte della giurisprudenza contabile (si veda il Quotidiano degli e della Pa del 31.01.2018) ha, invece, consentito la possibilità di adempiere prima della deliberazione del consiglio comunale, motivando sull'assenza di discrezionalità dell'organo di indirizzo politico di valutare l'an e il quantum del debito, poiché l'entità del pagamento rimane stabilita nella misura indicata dal provvedimento dell'autorità giudiziaria, rappresentando il riconoscimento del debito un atto dovuto. Ma ancora più incisiva appare la posizione della Corte dei conti ligure (parere 22.03.2018 n. 73) che distingue due ipotesi.
La prima si presenta nel caso in cui sussista un pertinente e capiente stanziamento nel bilancio in corso di gestione, in questo caso non si sarebbe in presenza di alcuna situazione patologica tipica del debito fuori bilancio. La seconda ipotesi riguarda, invece, il caso in cui nel bilancio non sussista uno stanziamento corrispondente al tipo di spesa derivante dal provvedimento giurisdizionale o lo stesso non offra la necessaria capienza, con la conseguenza che si è in presenza di una situazione patologica del bilancio. Tuttavia, in quest'ultimo caso, nulla vieterebbe al dirigente o alla giunta comunale di poter procedere attraverso l'esercizio dei poteri di variazione del bilancio al pagamento del debito.
In ogni caso, precisa la Sezione ligure, resta impregiudicato l'obbligo della pronta attivazione e celere definizione del procedimento previsto dall'articolo 194 del Tuel, nonché quello di includere la determinazione relativa al pagamento anticipato nella documentazione da trasmettere alla Procura della Corte dei conti competente.
In considerazione della divisione tra le Sezioni territoriali della Corte, la Sezione pugliese ha rimesso la decisione alla Sezione Autonomie, al fine di chiarire, in via definitiva, l'obbligo del consiglio comunale del previo riconoscimento del debito fuori bilancio da sentenze esecutiva prima del suo pagamento (articolo Quotidiano Enti Locali & Pa del 05.06.2019).

ATTI AMMINISTRATIVIDebiti fuori bilancio da sentenze esecutive, necessario l'intervento della Sezione Autonomie.
La Sezione regionale di controllo per la Puglia sottopone al Presidente della Corte dei conti la valutazione sull’opportunità di deferire alla Sezione delle Autonomie o alle Sezioni Riunite in sede di controllo la seguente questione: «se, con riferimento al procedimento per il riconoscimento di legittimità di debiti fuori bilancio derivanti da sentenze esecutive, ai sensi dell’art. 194, comma 1, lett. a) TUEL, sia possibile effettuare il pagamento prima della prevista delibera del Consiglio comunale ovvero se quest’utima debba sempre precedere l’attività solutoria».
-----------------

Con nota del 13.03.2019 il Sindaco del Comune di Taranto ha formulato una richiesta di parere ex art. 7, comma 8 della l. 05.06.2003, n. 131 in materia di riconoscimento di debiti fuori bilancio. In particolare, premesso che:
   · la Sezione regionale di controllo per la Campania ha ritenuto che «
è stato correttamente affermato (cfr. Corte dei conti - SS.RR. per la Regione Sicilia, parere 11.03.2005 n. 2) che nel caso di debiti derivanti a carico dell’Ente locale da sentenza esecutiva, l’Ente medesimo può procedere al pagamento ancor prima della deliberazione consiliare di riconoscimento, atteso che, in ogni caso, “non potrebbe in alcun modo impedire l’avvio della procedura esecutiva per l’adempimento coattivo del debito” e che, anzi, la prassi seguita dagli enti locali di attendere per il pagamento di quanto dovuto il preventivo riconoscimento della legittimità del debito da parte del consiglio comunale comporta il lievitare degli oneri patrimoniali per interessi legali ed eventuale rivalutazione monetaria, cui vanno aggiunte le spese giudiziali derivanti dalle procedure esecutive, nel caso in cui la predetta detta deliberazione non intervenga in tempi ragionevoli» (parere 10.01.2018 n. 2);
   · anche la Sezione regionale di controllo per la Liguria ha affermato che «
in coerenza con i principi di efficienza ed economicità dell’azione amministrativa e con l’interesse pubblico volto ad evitare inutili sprechi di danaro pubblico, sia possibile per i competenti organi dell’ente locale, nelle ipotesi e con le modalità precisate nel presente pronunciamento, procedere al pagamento dell’obbligazione derivante da un provvedimento giurisdizionale esecutivo anche prima della deliberazione consiliare di riconoscimento. Restano comunque salvi l’obbligo della pronta attivazione e celere definizione del procedimento di cui all’art. 194 TUEL, nonché quello di includere la determinazione relativa al pagamento anticipato nella documentazione da trasmettere alla competente Procura della Corte dei conti ai sensi dell’art. 23 della legge n. 289 del 2002» ((parere 22.03.2018 n. 73);
   · più di recente la Sezione regionale di controllo per la Lombardia ha sostenuto che «
E’ utile, sebbene non sia oggetto del quesito, ma soltanto per completezza espositiva, richiamare il parere 22.03.2018 n. 73 la Sezione della Corte dei Conti per la Liguria con cui ha espresso un orientamento, condiviso da questa Sezione, che ritiene legittimo, anche prima del riconoscimento da parte del Consiglio del debito determinato dalla sentenza, comunque necessario, provvedere al pagamento della somma in alcuni casi espressamente indicati nel parere appena ricordato, al fine di evitare l’aggravarsi della posizione debitoria in capo all’Ente» (parere 20.12.2018 n. 368);
   · l’art. 152 TUEL consente agli enti locali di approvare i regolamenti di contabilità nel rispetto delle norme della parte seconda del TUEL, «da considerarsi come principi generali con valore di limite inderogabile» (comma 4), con l’eccezione di alcune disposizioni (fra cui non figura l’art. 194 TUEL) destinate a non trovare applicazione qualora il regolamento di contabilità dell’ente rechi una differente disciplina;
ha reso nota l’intenzione di disciplinare, a livello di regolamento di contabilità, l’iter di riconoscimento dei debiti fuori bilancio ex art. 194, comma 1, lett. a) TUEL, contemplando il pagamento anticipato, rispetto alla delibera consiliare di riconoscimento, di quelli derivanti da sentenze del giudice di pace.
In particolare, il Comune ha prospettato di prevedere nel citato regolamento –alternativamente e per il caso in cui la prima formulazione «non sia ritenuta legittima»– che:
   a) «le sentenze rientranti nella competenza per valore del Giudice di Pace siano pagate dalla direzione competente prima della scadenza del termine di cui all’art. 14 del d.l. 31.12.1996, n. 669, convertito nella legge 28.02.1997, n. 30, fermo restando da parte del Consiglio comunale, a cui la determinazione di pagamento sarà trasmessa tempestivamente, l’obbligatorio riconoscimento del debito a norma dell’art. 194, comma 1, lett. A), TUEL da deliberare entro l’esercizio finanziario di riferimento dell’avvenuto pagamento»;
   b) «le sentenze rientranti nella competenza per valore del Giudice di Pace siano pagate dalla direzione competente prima della scadenza del termine di cui all’art. 14 del d.l. 31.12.1996, n. 669, convertito nella legge 28.02.1997, n. 30, fermo restando da parte del Consiglio comunale, a cui la determinazione di pagamento sarà trasmessa tempestivamente, l’obbligatorio riconoscimento del debito a norma dell’art. 194, comma 1, lett. A), TUEL da deliberare nel rispetto del predetto termine di legge».
In relazione alle suddette ipotesi regolamentari il Comune ha chiesto il parere della Sezione.
...
2. Passando al merito, è opportuna una sintetica ricostruzione del pertinente quadro normativo e della lettura offertane dal Giudice contabile.
2.1 Viene in primo luogo in rilievo l’art. 194 TUEL (rubricato «Riconoscimento di legittimità di debiti fuori bilancio»), il quale, per quanto di interesse in questa sede, prevede (comma 1) che con deliberazione consiliare ex art. 193, comma 2, TUEL o con diversa periodicità stabilita dai regolamenti di contabilità, gli enti locali riconoscono la legittimità dei debiti fuori bilancio derivanti da: sentenze esecutive (lett. a); copertura di disavanzi di consorzi, aziende speciali e istituzioni, nei limiti ivi specificati (lett. b); ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previsti dal codice civile o da norme speciali, di società di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici locali (lett. c); procedure espropriative o di occupazione d’urgenza per opere di pubblica utilità (lett. d); acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell’art. 191 TUEL, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità e arricchimento per l’ente, nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza (lett. e).
A sua volta, l’art. 193 TUEL («Salvaguardia degli equilibri di bilancio»), dopo aver sancito l’obbligo per gli enti locali di rispettare durante la gestione e nelle variazioni di bilancio il pareggio finanziario e tutti gli equilibri stabiliti in bilancio per la copertura delle spese correnti e per il finanziamento degli investimenti (comma 1), prevede che, con periodicità stabilita dal regolamento di contabilità e comunque almeno una volta entro il 31 luglio di ciascun anno, l’organo consiliare provvede con delibera a dare atto del permanere degli equilibri generali di bilancio o, in caso di accertamento negativo, ad adottare, contestualmente le misure correttive ivi previste, tra cui «i provvedimenti per il ripiano degli eventuali debiti di cui all’art. 194» (comma 2, lett. b).
Infine, occorre richiamare l’art. 14 del d.l. 31.12.1996, n. 669 (convertito, con modificazioni, nella l. 28.02.1997, n. 30), in base al quale «Le amministrazioni dello Stato, gli enti pubblici non economici e l’ente Agenzia delle entrate - Riscossione completano le procedure per l’esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali e dei lodi arbitrali aventi efficacia esecutiva e comportanti l’obbligo di pagamento di somme di danaro entro il termine di centoventi giorni dalla notificazione del titolo esecutivo. Prima di tale termine il creditore non può procedere ad esecuzione forzata né alla notifica di atto di precetto» (comma 1).
3. Nell’esercizio della sua funzione consultiva
il giudice contabile ha avuto modo di pronunciarsi in più occasioni sulla tematica del riconoscimento dei debiti fuori bilancio derivanti da sentenze esecutive, giungendo a conclusioni tra loro non conformi.
3.1
Secondo un primo indirizzo, di cui sono espressione le pronunce richiamate dal Comune istante, nel caso di debiti derivanti da sentenza esecutiva la delibera consiliare varrebbe non già a riconoscere la legittimità del debito, di per sé esistente in virtù della statuizione del giudice, bensì quale strumento attraverso cui il debito viene ricondotto al «sistema di bilancio», con la precipua funzione di salvaguardarne gli equilibri.
A differenza delle ipotesi sub lett. b), c), d) ed e) del comma 1 dell’art. 194 TUEL, per le quali il debito fuori bilancio è oggetto di valutazioni discrezionali più o meno ampie da parte del Consiglio,
di fronte ad un titolo esecutivo l’organo assembleare dell’ente locale non dovrebbe compiere alcuna valutazione, non potendo, in ogni caso, impedire il pagamento del relativo debito.
Di conseguenza,
l’interpretazione logica-sistematica delle norme imporrebbe di «distinguere i debiti derivanti da sentenze esecutive dalle altre ipotesi, consentendo di affermare che per i primi il riconoscimento da parte del Consiglio Comunale svolge una mera funzione ricognitiva, di presa d’atto finalizzata al mantenimento degli equilibri di bilancio, ben potendo gli organi amministrativi, accertata la sussistenza del provvedimento giurisdizionale esecutivo, procedere al relativo pagamento anche prima della deliberazione consiliare di riconoscimento» (Sezioni Riunite per la Regione Siciliana, parere 11.03.2005 n. 2).
Inoltre, «
la prassi seguita dagli enti locali di attendere per il pagamento di quanto dovuto il preventivo riconoscimento della legittimità del debito da parte del consiglio comunale comporta il lievitare degli oneri patrimoniali per interessi legali ed eventuale rivalutazione monetaria, cui vanno aggiunte le spese giudiziali derivanti dalle procedure esecutive, nel caso in cui la predetta detta deliberazione non intervenga in tempi ragionevoli» (Sezione regionale di controllo per la Campania, parere 10.01.2018 n. 2).
Nella stessa prospettiva si colloca
il parere della Sezione regionale di controllo per la Liguria (parere 22.03.2018 n. 73), che distingue l’ipotesi in cui, in relazione all’obbligazione cui si riferisce la statuizione giurisdizionale, sussista un pertinente e capiente stanziamento nel bilancio in corso di gestione da quella in cui tale stanziamento sia assente o incapiente.
Nel primo caso, «
(…) premesso che le obbligazioni giuridiche derivanti da provvedimenti giudiziari esecutivi si presentano come obbligazioni che si perfezionano senza il concorso della volontà dell’amministrazione, occorre notare che in fattispecie di questo genere non si è in presenza di alcuna situazione patologica né nel sistema di bilancio esistente, visto che già di per sé reca la copertura finanziaria per la nuova spesa, né nell’impegno contabile.
Sotto questo secondo profilo si osserva, infatti, che,
come è stato tradotto in diritto positivo nel nuovo ordinamento contabile, la registrazione di un impegno di spesa può avvenire soltanto dal momento in cui l’obbligazione a carico dell’ente è giuridicamente perfezionata (cfr. punto 5.1 del già menzionato principio applicato della contabilità finanziaria di cui all’allegato 4/2). Perciò non può rilevarsi un’anomalia nell’assunzione dell’impegno a seguito dell’obbligazione giuridica che sorge e si perfeziona per effetto del provvedimento del giudice (…)
(…) anche in tali circostanze, il procedimento che culmina con la deliberazione consiliare di riconoscimento del debito continua a rappresentare la via ordinaria da seguire, che il legislatore ha evidentemente scelto di prescrivere con il richiamo anche alle sentenze esecutive, in considerazione della possibile, anche se non necessaria, presenza di elementi di irregolarità o di anomalie negli atti o fatti sottesi alla controversia giudiziale.
Ove, però, tale strada si riveli non tempestivamente e utilmente praticabile, gli amministratori o funzionari competenti potranno comunque, al verificarsi delle condizioni descritte, ugualmente attivarsi per il pagamento del debito, salvo l’obbligo per i medesimi di adoperarsi contemporaneamente per la definizione della deliberazione consiliare di riconoscimento.
Negare tale possibilità, nei casi in cui costituisce l’unico rimedio per evitare maggiori aggravi di spesa per l’ente, condurrebbe questa Sezione a privilegiare un formalismo giuridico che si appalesa all’evidenza non giustificato. (…) infatti, la sottoposizione della fattispecie di spesa da provvedimento giurisdizionale esecutivo all’esame del Consiglio comunale in un momento successivo al pagamento del debito, lascia inalterati i poteri e i margini di valutazione che competono all’organo nell’ambito della deliberazione di riconoscimento e che potrà esercitare con uguali modalità e, soprattutto, con pari efficacia e rilevanza
».
Nella seconda ipotesi, ovvero quella in cui nel bilancio non sussista uno stanziamento corrispondente al tipo di spesa derivante dal provvedimento giurisdizionale o lo stesso non offra la necessaria capienza,
si è in presenza di una situazione patologica del bilancio; ciononostante, sempre sul presupposto della non avvenuta tempestiva convocazione dell’organo consiliare, le disponibilità finanziarie, necessarie per procedere al pagamento del debito ed evitare aggravi di spesa, potrebbero essere individuate attraverso l’esercizio dei poteri di variazione del bilancio spettanti in via ordinaria agli altri organi dell’ente.
Per la Sezione ligure «
Tale soluzione, d’altronde, si rivela pienamente in linea con l’attuale conformazione degli schemi contabili armonizzati degli enti locali, in cui si può distinguere, anche concettualmente, un bilancio cd. “decisionale”, corrispondente al bilancio di previsione per missioni e programmi sottoposto all’approvazione del Consiglio comunale (l’unità di voto è il programma), e un bilancio cd. “gestionale”, ovvero il Piano esecutivo di gestione (PEG) elaborato dalla Giunta, nel quale le previsioni del primo documento vengono ulteriormente articolate».
In definitiva, in coerenza con i principi di efficienza ed economicità dell’azione amministrativa, la Sezione ligure ritiene «possibile per i competenti organi dell’ente locale, nelle ipotesi e con le modalità precisate nel presente pronunciamento, procedere al pagamento dell’obbligazione derivante da un provvedimento giurisdizionale esecutivo anche prima della deliberazione consiliare di riconoscimento. Restano comunque salvi l’obbligo della pronta attivazione e celere definizione del procedimento di cui all’art. 194 TUEL, nonché quello di includere la determinazione relativa al pagamento anticipato nella documentazione da trasmettere alla competente Procura della Corte dei conti ai sensi dell’art. 23 della legge n. 289 del 2002».
3.2
Un secondo indirizzo è stato espresso anche di recente da questa Sezione (parere 22.02.2018 n. 29). In dettaglio, è stato osservato che:
   · in mancanza di una disciplina specifica per le sentenze esecutive, non è consentito discostarsi dalla stretta interpretazione dell’art. 193, comma 2, lett. b), TUEL, ai sensi del quale «i provvedimenti per il ripiano di eventuali debiti di cui all’art. 194» sono assunti dall’organo consiliare contestualmente all’accertamento negativo del permanere degli equilibri di bilancio;
   · il valore della deliberazione consiliare non è quello di riconoscere la legittimità del debito che già è stata verificata in sede giudiziale, bensì, da un lato, di ricondurre al sistema di bilancio un fenomeno di rilevanza finanziaria maturato all’esterno e, dall’altro, di accertare le cause che hanno generato l’obbligo, con le conseguenti eventuali responsabilità; a tale funzione di accertamento è connessa la previsione dell’invio alla Procura regionale della Corte dei conti delle delibere di riconoscimento di debito fuori bilancio (art. 23, comma 5, l. 27.12.2002, n. 289);
   · la necessità del riconoscimento consiliare della legittimità del debito fuori bilancio appare rafforzata dalla disposizione del d.lgs. 23.06.2011, n. 118 (art. 73) che, con formulazione analoga a quella dell’art. 194, comma 1, TUEL, disciplina il riconoscimento, mediante legge, dei debiti fuori bilancio delle regioni;
   · la previsione legislativa del riconoscimento ad opera dell’organo consiliare trova ulteriore specificazione nella misura di carattere sanzionatorio dell’art. 188, comma 1-quater, TUEL, ai sensi del quale agli enti locali che presentino, nell’ultimo rendiconto deliberato, debiti fuori bilancio, ancorché da riconoscere, nelle more della variazione di bilancio che dispone il riconoscimento e il finanziamento del debito fuori bilancio, è fatto divieto di assumere impegni e pagare spese per servizi non espressamente previsti per legge;
   · pertanto, «
nel caso di sentenze esecutive e di pignoramenti, sussiste, l’obbligo di procedere con tempestività alla convocazione del Consiglio comunale per il riconoscimento del debito, in modo da impedire il maturare di interessi, rivalutazione monetaria ed ulteriori spese legali (Sezione Regionale per la Puglia, deliberazione 03.06.2016 n. 122, parere 15.09.2016 n. 152.
A conclusioni analoghe è pervenuto il parere 09.05.2018 n. 66 della Sezione regionale di controllo per la Campania, secondo cui «
in mancanza di una disposizione che preveda una disciplina specifica e diversa per le "sentenze esecutive", non è consentito discostarsi dalla stretta interpretazione dell’art. 194 Tuel ai sensi del quale il "riconoscimento" del debito avviene, prima del pagamento, con atto del Consiglio comunale. Bisogna infatti constatare che in tutte le ipotesi previste dall'art. 194 Tuel la delibera del Consiglio serve per riportare all’interno del sistema del bilancio un fenomeno di rilevanza finanziaria che è maturato al di fuori delle normali procedure di programmazione e di gestione delle spese (cfr.
parere 29.04.2009 n. 22 di questa Sezione)».
In precedenza, nello stesso senso si era espressa la Sezione di controllo per la Regione Siciliana (parere 29.04.2014 n. 55, parere 30.10.2014 n. 189 e parere 03.02.2015 n. 80). In particolare, il parere 03.02.2015 n. 80 ha affermato che:
   · sussiste «la necessità, per tutte le ipotesi contemplate dall’art. 194 del Tuel, della preventiva e tempestiva deliberazione consiliare finalizzata a ricondurre l’obbligazione all’interno della contabilità dell’ente, ad individuare le risorse per farvi fronte, ad accertare la sussumibilità del debito all’interno di una delle fattispecie tipizzate dalla norma, ed, infine, ad individuare le cause che hanno originato l’obbligo, anche al fine di evidenziare eventuali responsabilità»;
   · il preventivo riconoscimento del debito da parte dell’organo consiliare risulta necessario anche nell’ipotesi di debiti derivanti da sentenza esecutiva, per loro natura caratterizzati da assenza di discrezionalità per via del provvedimento giudiziario a monte che, accertando il diritto di credito del terzo, rende agevole la riconduzione al sistema di bilancio di un fenomeno di rilevanza finanziaria maturato all’esterno di esso: «Anche in questi casi, infatti, l’avvio del procedimento di spesa ex art. 183 e ss. del Tuel postula comunque, già sul piano logico, una positiva valutazione dell’Organo consiliare sulla sussistenza dei presupposti di riconoscibilità, sulle cause ed eventuali responsabilità connesse, nonché sulle misure correttive tese ad evitare il reiterarsi delle anomalie oggetto di soccombenza giudiziale»;
   · le funzioni di indirizzo e la responsabilità politica del Consiglio comunale non sono circoscritte alle scelte discrezionale, ma si estendono anche ad attività e procedimenti di spesa di natura obbligatoria, che transitano necessariamente attraverso l’atto programmatorio generale e di natura autorizzatoria rappresentato dal bilancio di previsione;

   · «Rispetto a tale complesso di autorizzazioni di spesa, l’attività gestionale, affidata dalla legge ai dirigenti, rappresenta espressione di un momento necessariamente successivo e, quindi, inevitabilmente conseguenziale rispetto alla decisione dell’Organo cui è intestata la responsabilità politica dell’azione amministrativa. La fase gestionale, di natura prevalentemente esecutiva, non potrebbe dunque validamente allocarsi in un segmento temporale anteriore rispetto all’attività decisionale del Consiglio, senza che ne risulti sovvertita la fondamentale distinzione tra attività di indirizzo politico ed attività gestionale. L’eventuale previsione in bilancio di uno specifico stanziamento per liti, arbitraggi, transazioni e quant'altro non elimina perciò la necessità che il Consiglio deliberi anche sulla riconoscibilità dei singoli debiti formatisi al di fuori delle norme giuscontabili (pr. cont. 1-105; Sezione controllo per la Basilicata, parere 27.03.2007 n. 6). In conclusione, anche in tale fattispecie, l’eventuale pretermissione o postergazione della procedura consiliare vanificherebbe la disciplina di garanzia prevista dall’ordinamento e la correlata fase di controllo politico amministrativo, nonché la correlata verifica da parte della Procura regionale della Corte dei conti ex art. 23, comma 5, della L. n. 289 del 2002»;
   · quanto al rischio di azioni esecutive, il termine di 120 giorni dalla notifica del titolo esecutivo, previsto dall’art. 14, del d.l. n. 669/1996 per la conclusione delle procedure di esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali e dei lodi arbitrali aventi efficacia esecutiva e comportanti l’obbligo di pagamento di somme di danaro, è sufficientemente ampio per provvedere agli adempimenti di cui all'art. 194 TUEL, alla luce del principio di buon andamento di cui all’art. 97 Cost.
4. Merita, inoltre, ricordare che di recente la Sezione delle Autonomie –pronunciandosi su una richiesta di parere riguardante le modalità di copertura finanziaria dei debiti fuori bilancio e, in particolare, di imputazione contabile della relativa spesa in funzione della scadenza dell’obbligazione giuridica- ha affermato, tra gli altri, il seguente principio di diritto: «
Ai fini di una corretta gestione finanziaria, l’emersione di un debito non previsto nel bilancio di previsione deve essere portata tempestivamente al Consiglio dell’ente per l’adozione dei necessari provvedimenti, quali la valutazione della riconoscibilità, ai sensi dell’art. 194, comma 1, del TUEL ed il reperimento delle necessarie coperture secondo quanto previsto dall’art. 193, comma 3, e 194, commi 2 e 3, del medesimo testo unico» (deliberazione 23.10.2018 n. 21).
5. Questa Sezione, in considerazione della rilevanza della questione trattata e del contrasto fra le soluzioni prospettate dalle Sezioni regionali di controllo, ritiene opportuno che la stessa sia sottoposta all’esame del Presidente della Corte dei conti per la valutazione sull’opportunità di deferirla alla Sezione delle Autonomie o alle Sezioni Riunite in sede di controllo, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del d.l. 10.10.2012, n. 174, convertito con modificazioni dalla l. 07.12.2012, n. 213.
La connessione del quesito posto alla Sezione rispetto alla questione in esame impone la sospensione della pronuncia sul medesimo.
P.Q.M.
la Sezione regionale di controllo per la Puglia sottopone al Presidente della Corte dei conti la valutazione sull’opportunità di deferire alla Sezione delle Autonomie o alle Sezioni Riunite in sede di controllo, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del d.l. n. 174/2012, la seguente questione: «se, con riferimento al procedimento per il riconoscimento di legittimità di debiti fuori bilancio derivanti da sentenze esecutive, ai sensi dell’art. 194, comma 1, lett. a) TUEL, sia possibile effettuare il pagamento prima della prevista delibera del Consiglio comunale ovvero se quest’utima debba sempre precedere l’attività solutoria».
La Sezione sospende la pronuncia sul quesito formulato dal Sindaco del Comune di Taranto in attesa della pronuncia di orientamento sopra richiesta (Corte dei Conti, sez. controllo Puglia, deliberazione 15.04.2019 n. 44).

ATTI AMMINISTRATIVINel caso di omessa creazione del fondo contenzioso, ciò che rileva ai fini della determinazione delle iniziative da assumere per la copertura delle spese derivanti da una sentenza di condanna è l’emissione di tale pronuncia, dal momento che l’esistenza di una sentenza esecutiva determina in capo all’Ente l’obbligo di attivare la procedura di riconoscimento di un debito fuori bilancio ai sensi dell’art. 194, comma 1, lett. a) del T.U.E.L..
---------------
Nel periodo antecedente all’emissione della sentenza, il principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria (cfr. allegato 4/2, punto 5.2 lett. h), del D.Lgs. n. 118/2011), in presenza di contenzioso di importo particolarmente rilevante, consente di ripartire l'accantonamento annuale, in quote uguali, tra gli esercizi considerati nel bilancio di previsione o a prudente valutazione dell'Ente.
---------------
Il termine di 120 previsto dall’art. 14 del D.L. n. 669 del 1996 preclude al creditore la sola notifica dell’atto di precetto per avviare un’azione esecutiva nei confronti dell’Ente inadempiente, per cui, dal momento della notifica della sentenza munita di formula esecutiva sorge comunque in capo al debitore l’obbligo di avviare la procedura di riconoscimento del relativo debito fuori bilancio nel cui ambito l’Ente deve individuare le risorse necessarie alla copertura della spesa, senza poter ricorrere alla dismissione di un immobile dal momento che i proventi da alienazione di beni patrimoniali disponibili non possono avere destinazione diversa da quelle indicate negli artt. 1, comma 443, della legge di stabilità 2013 e 193, comma 3, del TUEL, come modificato dall'art. 1, comma 444, della legge di stabilità 2013, salvo i casi contemplati dal TUEL in materia di dissesto (art. 255) e di accesso al fondo di rotazione di cui all'art. 243-ter e per le finalità di cui all'art. 243-bis del TUEL, casi nei quali detti proventi concorrono a finanziare l'intera massa passiva.
---------------

Il Sindaco del Comune di Borgofranco d’Ivrea (TO), dopo aver premesso che, in occasione di verifiche propedeutiche all’elaborazione del bilancio di previsione 2019/2021, è emersa per l’Ente la necessità di accantonare una cifra significativa al fondo contenzioso con riferimento ad un giudizio instaurato contro lo stesso Comune nell’anno 2016, chiede:
   - se è possibile stanziare un congruo accantonamento nel redigendo bilancio di previsione in più esercizi (2019-2021), nonché
   - se è possibile vendere un immobile e accantonare l’entrata a fondo contenzioso e, infine,
   - se, nel caso la sentenza esecutiva di condanna fosse pronunciata nel periodo ottobre-dicembre 2019, avendo 120 giorni di tempo per pagare, un fondo contenzioso con un accantonamento di risorse di bilancio delle annualità 2019 e 2020 sarebbe considerato congruo.
...
Ciò posto, si rappresenta che il D.Lgs. n. 118 del 2011, nel disciplinare l’armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli Enti locali e dei loro organismi, per quel che rileva ai fini dell’esame del quesito proposto, all’allegato n. 4/2, avente ad oggetto “Principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria”, prevede al punto 5.2, lettera h: “
nel caso in cui l'ente, a seguito di contenzioso in cui ha significative probabilità di soccombere, o di sentenza non definitiva e non esecutiva, sia condannato al pagamento di spese, in attesa degli esiti del giudizio, si è in presenza di una obbligazione passiva condizionata al verificarsi di un evento (l'esito del giudizio o del ricorso), con riferimento al quale non è possibile impegnare alcuna spesa. In tale situazione l'ente è tenuto ad accantonare le risorse necessarie per il pagamento degli oneri previsti dalla sentenza, stanziando nell'esercizio le relative spese che, a fine esercizio, incrementeranno il risultato di amministrazione che dovrà essere vincolato alla copertura delle eventuali spese derivanti dalla sentenza definitiva. A tal fine si ritiene necessaria la costituzione di un apposito fondo rischi […omissis…]. In presenza di contenzioso di importo particolarmente rilevante, l'accantonamento annuale può essere ripartito, in quote uguali, tra gli esercizi considerati nel bilancio di previsione o a prudente valutazione dell'ente. Gli stanziamenti riguardanti il fondo rischi spese legali accantonato nella spesa degli esercizi successivi al primo, sono destinati ad essere incrementati in occasione dell'approvazione del bilancio di previsione successivo, per tenere conto del nuovo contenzioso formatosi alla data dell'approvazione del bilancio. […omissis…]. L'organo di revisione dell'ente provvede a verificare la congruità degli accantonamenti”.
Dal predetto principio, citato in parte dallo stesso Comune istante, emerge come l’accantonamento di risorse per il pagamento degli oneri previsti da una sentenza di condanna sia necessario al fine di preservare gli equilibri di bilancio atteso che “una delle cause del rischio di squilibri strutturali del bilancio in grado di provocare il dissesto finanziario è rappresentata da sentenze che determinano per l’ente l’insorgere di oneri di rilevante entità finanziaria e che il bilancio non riesce ad affrontare con risorse disponibili nell’anno o nel triennio di riferimento del bilancio (art. 193 TUEL)” (cfr. parere 27.09.2017 n. 238 della Sezione regionale di controllo per la Campania).
Da tale punto di vista, la Sezione regionale di controllo per la Liguria, con deliberazione 20.06.2018 n. 103 (citata dallo stesso Ente richiedente), ha evidenziato che, in presenza di contenziosi di ingente valore, l’ente deve valutare il grado di possibilità/probabilità/quasi certezza dei medesimi, ai fini di procedere ai necessari accantonamenti per evitare che gli importi derivanti dalle relative sentenze di condanna siano tali da minare gli equilibri di bilancio. Tali accantonamenti devono, necessariamente, essere già posti in essere nel corso del giudizio di primo grado e, soprattutto, prima della sentenza di condanna la quale, essendo de iure esecutiva, non rientra più tra le fonti delle c.d. passività potenziali, ma tra quelle dei debiti da riconoscere fuori bilancio, in assenza di una specifica copertura finanziaria.
Ed è questa la fattispecie oggetto della richiesta di parere formulata dal Comune di Borgofranco d’Ivrea, ovvero viene prospettata la condizione di un Ente che prevede di essere destinatario a breve di una sentenza di condanna di ingente importo rispetto alla capacità finanziaria dell’Ente stesso, con riferimento ad un contenzioso iniziato in anni pregressi e per il quale non sono state accantonate risorse da impegnare in caso di soccombenza.
Fermo restando quanto sancito dal predetto principio indicato al punto 5.2., lett. h), dell’allegato 4/2 del D.Lgs. n. 118 del 2011 in ordine alla necessità di creare (o incrementare) il “fondo rischi spese legali” (di seguito anche: fondo contenzioso) già al momento del verificarsi di un nuovo contenzioso, nel caso in esame ciò che rileva ai fini della determinazione delle iniziative da assumere per la copertura delle spese derivanti da una sentenza di condanna è proprio il momento di emissione di tale pronuncia, dato che l’esistenza di una sentenza esecutiva determina in capo all’Ente l’obbligo di attivare la procedura di riconoscimento di un debito fuori bilancio ai sensi dell’art. 194, comma 1, lett. a), del T.U.E.L.
Tale aspetto assume valore dirimente per la formulazione del parere richiesto dal Comune di Borgofranco d’Ivrea che, per la situazione ipotizzata, chiede se è possibile stanziare un congruo accantonamento nel redigendo bilancio di previsione in più esercizi (2019-2021), nonché se è possibile vendere un immobile e accantonare l’entrata a fondo contenzioso e, infine, se, nel caso la sentenza esecutiva di condanna fosse pronunciata nel periodo ottobre-dicembre 2019, avendo 120 giorni di tempo per pagare, un fondo contenzioso con un accantonamento di risorse di bilancio delle annualità 2019 e 2020 sarebbe considerato congruo.
Ebbene, fino all’emissione della sentenza esecutiva l’Ente, al fine di preservare anche in prospettiva gli equilibri di bilancio, è tenuto ad accantonare le risorse necessarie per sostenere le spese derivanti dalla condanna. Sul punto, la Sezione delle autonomie, con deliberazione 23.06.2017 n. 14, ha affermato che “
particolare attenzione deve essere riservata alla quantificazione degli altri accantonamenti a fondi, ad iniziare dal Fondo contenzioso, legato a rischi di soccombenza su procedure giudiziarie in corso. Risulta essenziale procedere ad una costante ricognizione e all’aggiornamento del contenzioso formatosi per attestare la congruità degli accantonamenti, che deve essere verificata dall’Organo di revisione. Anche in questo caso, la somma accantonata non darà luogo ad alcun impegno di spesa e confluirà nel risultato di amministrazione per la copertura delle eventuali spese derivanti da sentenza definitiva, a tutela degli equilibri di competenza nell’anno in cui si verificherà l’eventuale soccombenza”.
In ordine alla possibilità di stanziare un congruo accantonamento nel redigendo bilancio di previsione in più esercizi, il menzionato principio (punto 5.2., lett. h) dell’allegato 4/2 del D.Lgs. n. 118) prevede espressamente che: “In presenza di contenzioso di importo particolarmente rilevante, l'accantonamento annuale può essere ripartito, in quote uguali, tra gli esercizi considerati nel bilancio di previsione o a prudente valutazione dell'ente”, per cui l’Ente ha la possibilità di stanziare le risorse necessarie a sostenere le spese derivanti da una probabile condanna di rilevante importo ripartendo gli accantonamenti negli anni oggetto del bilancio di previsione.
Qualora, tuttavia, la sentenza esecutiva dovesse essere emessa prima che l’Ente effettui l’accantonamento totale delle risorse, subentra l’obbligo di avviare le procedure di riconoscimento del debito fuori bilancio ai sensi dell’art. 194 del T.U.E.L. con il conseguente obbligo di adottare i provvedimenti per il ripiano del debito fuori bilancio secondo le modalità indicate dagli artt. 193 e 194 del T.U.E.L.
Sul punto, la Sezione delle autonomie, con deliberazione 23.10.2018 n. 21 ha precisato che “
Ai fini di una corretta gestione finanziaria, l’emersione di un debito non previsto nel bilancio di previsione deve essere portata tempestivamente al Consiglio dell’ente per l’adozione dei necessari provvedimenti, quali la valutazione della riconoscibilità, ai sensi dell’art. 194 comma 1, del TUEL ed il reperimento delle necessarie coperture secondo quanto previsto dall’art. 193 comma 3, e 194, commi 2 e 3, del medesimo testo unico. Gli impegni di spesa per il pagamento dei debiti fuori bilancio riconosciuti e già scaduti devono essere imputati all’esercizio nel quale viene deliberato il riconoscimento. Per esigenze di sostenibilità finanziaria, con l’accordo dei creditori interessati, è possibile rateizzare il pagamento dei debiti riconosciuti in tre anni finanziari compreso quello in corso, ai sensi dell’art. 194, comma 2, del TUEL, a condizione che le relative coperture, richieste dall’art. 193, comma 3, siano puntualmente individuate nella delibera di riconoscimento, con conseguente iscrizione, in ciascuna annualità del bilancio, della relativa quota di competenza secondo gli accordi del piano di rateizzazione convenuto con i creditori. Nel caso in cui manchi un accordo con i creditori sulla dilazione di pagamento, la spesa dovrà essere impegnata ed imputata tutta nell’esercizio finanziario in cui il debito scaduto è stato riconosciuto, con l’adozione delle conseguenti misure di ripiano”.
Queste sono, pertanto, le disposizioni che l’Ente deve applicare nel momento in cui viene emessa a suo carico una sentenza esecutiva, per cui deve tempestivamente adoperarsi per individuare le risorse per assicurare adeguata copertura delle relative spese, che potrà reperire da fondi già accantonati, ovvero tramite i rimedi previsti dai predetti articoli 193 e 194 del T.U.E.L., ferma restando la necessità di assicurare forme di copertura credibili, sufficientemente sicure, non arbitrarie o irrazionali.
La giurisprudenza della Corte dei conti ha ripetutamente evidenziato la sostanziale diversità esistente tra la fattispecie di debito derivante da sentenze esecutive e le altre previste dall’art. 194 TUEL, osservando come, mentre nel caso di sentenza esecutive di condanna il Consiglio comunale non ha alcun margine di discrezionalità nel valutare l’an e il quantum del debito, poiché l’entità del pagamento rimane stabilita nella misura indicata dal provvedimento dell’autorità giudiziaria, negli altri casi descritti dall’art. 194 del T.U.E.L. l’organo consiliare esercita un ampio apprezzamento discrezionale (cfr. ex multis, SS.RR. sentenza 27.12.2007 n. 12/2007/QM).
A fronte dell’imperatività del provvedimento giudiziale esecutivo, il valore della delibera consiliare non è quello di riconoscere la legittimità del debito che già è stata verificata in sede giudiziale, bensì di ricondurre al sistema di bilancio un fenomeno di rilevanza finanziaria che è maturato all’esterno di esso.
Nel contempo, si evidenzia che
la procedura di riconoscimento consiliare ex art. 194 del T.U.E.L. del debito fuori bilancio derivante da una sentenza esecutiva è comunque necessaria anche qualora il pagamento del debito avvenisse utilizzando uno specifico fondo presente in bilancio al fine di non vanificare la disciplina di garanzia prevista dall’ordinamento, impendendo sia il controllo previsto dalla norma citata da parte del Consiglio comunale che la verifica da parte della Procura della Corte dei conti ex art 23, comma 5, della legge n. 289 del 2002 (cfr. Sezione regionale di controllo per la Campania, parere 08.11.2017 n. 249).
In ordine, poi, alla prospettata ipotesi di poter sostenere le spese di condanna utilizzando un fondo contenzioso realizzato con un accantonamento di risorse di bilancio delle annualità 2019 e 2020 qualora la sentenza esecutiva di condanna fosse pronunciata nel periodo ottobre-dicembre 2019 sulla base della considerazione che l’Ente avrebbe 120 giorni di tempo per pagare, questa Sezione ritiene non corretta la soluzione prospettata in quanto fondata sull’erroneo presupposto di considerare il predetto termine di 120 giorni un termine che dilazionerebbe la scadenza dell'obbligazione derivante dalla sentenza di condanna.
Si premette che l’art. 14 del decreto legge 31.12.1996 n. 669, convertito con modificazioni dalla legge 28.02.1997 n. 30, prevede che “
Le amministrazioni dello Stato, gli enti pubblici non economici e l'ente Agenzia delle entrate - Riscossione completano le procedure per l'esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali e dei lodi arbitrali aventi efficacia esecutiva e comportanti l'obbligo di pagamento di somme di danaro entro il termine di centoventi giorni dalla notificazione del titolo esecutivo. Prima di tale termine il creditore non può procedere ad esecuzione forzata né alla notifica di atto di precetto”.
Su tale norma si è pronunciata la Corte Costituzionale con la sentenza n. 142 del 1998 con la quale, nell’affermare l’infondatezza di una questione di legittimità costituzionale del disposto normativo in esame, ha affermato che “la disposizione denunciata, accordando alle Amministrazioni statali e agli enti pubblici non economici, attraverso il differimento dell'esecuzione, uno "spatium adimplendi" per l'approntamento dei mezzi finanziari occorrenti al pagamento dei crediti azionati, persegue lo scopo di evitare il blocco dell'attività amministrativa derivante dai ripetuti pignoramenti di fondi, contemperando in tal modo l'interesse del singolo alla realizzazione del suo diritto con quello, generale, ad una ordinata gestione delle risorse finanziarie pubbliche”.
Dal testo della norma e dall’interpretazione formulata dalla Corte Costituzionale emerge come il termine in discussione precluda al creditore la sola notifica dell’atto di precetto per avviare un’azione esecutiva nei confronti dell’Ente inadempiente, per cui, dal momento della notifica della sentenza munita di formula esecutiva sorge comunque in capo al debitore l’obbligo di pagare, con il conseguente onere di avviare la procedura di riconoscimento del relativo debito fuori bilancio nel cui ambito l’Ente deve individuare le risorse necessarie alla copertura della spesa nei termini prima enunciati.
Con riguardo, infine, alla prospettata possibilità di vendere un immobile per accantonare l’entrata a fondo contenzioso, si evidenzia che l’art. 1, comma 443, della Legge 24.12.2012 n. 228 (legge di stabilità per il 2013) prevede che “in applicazione del secondo periodo del comma 6 dell'articolo 162 del decreto legislativo 18.08.2000, n. 267, i proventi da alienazioni di beni patrimoniali disponibili possono essere destinati esclusivamente alla copertura di spese di investimento ovvero, in assenza di queste o per la parte eccedente, per la riduzione del debito”.
Il comma 444 dell’art. 1 della medesima legge ha poi integrato il testo del comma 3 dell’art. 193 del T.U.E.L. che, nell’attuale formulazione, prevede che “ai fini del comma 2 [ovvero l’onere dell’organo consiliare, in caso di accertamento negativo del permanere degli equilibri generali di bilancio, di provvedere ad adottare, tra gli altri, i provvedimenti per il ripiano dei debiti fuori bilancio di cui all’art. 194 del T.U.E.L.], fermo restando quanto stabilito dall'art. 194, comma 2, possono essere utilizzate per l'anno in corso e per i due successivi le possibili economie di spesa e tutte le entrate, ad eccezione di quelle provenienti dall'assunzione di prestiti e di quelle con specifico vincolo di destinazione, nonché i proventi derivanti da alienazione di beni patrimoniali disponibili e da altre entrate in c/capitale con riferimento a squilibri di parte capitale”.
Sul tema è intervenuta la Sezione delle autonomie che, con deliberazione 20.05.2013 n. 14, ha affermato che “
I proventi da alienazione di beni patrimoniali disponibili non possono avere destinazione diversa da quelle indicate negli artt. 1, comma 443, della legge di stabilità 2013 e 193, comma 3, del TUEL, come modificato dall'art. 1, comma 444 della legge di stabilità 2013, salvo i casi contemplati dal TUEL in materia di dissesto (art. 255) e di accesso al fondo di rotazione di cui all'art. 243-ter e per le finalità di cui all'art. 243-bis del TUEL, casi nei quali detti proventi concorrono a finanziare l'intera massa passiva”.
Conclusivamente, pertanto,
deve escludersi la possibilità di utilizzare risorse derivanti dalla dismissione di beni patrimoniali disponibili al di fuori delle ipotesi indicate dalla Sezione delle autonomie con la predetta deliberazione (Corte dei Conti, Sez. controllo Piemonte, parere 06.02.2019 n. 8).

ATTI AMMINISTRATIVI: Non appare legittimo che il regolamento di contabilità possa contenere una disposizione che consenta di riconoscere debiti fuori bilancio determinati da una sentenza del giudice di pace, anche se di modestissimo importo, in assenza di una norma di legge che permetta al regolamento di contabilità di introdurre una disciplina che deroghi rispetto a quanto previsto dall'art 194, comma 1, lett. a), del decreto legislativo 267/2000.
---------------

Il Sindaco del Comune di Pavia con la nota sopraindicata ha formulato una richiesta di parere avente ad oggetto la disciplina relativa al riconoscimento dei debiti fuori bilancio in conseguenza di una sentenza di condanna emessa dal giudica di pace che ha annullato un verbale di accertamento contenente sanzioni al cds.
In particolare il Sindaco chiede: “in conseguenza di condanne alla rifusione delle spese legali ed alla restituzione di quanto già pagato dal contravventore, disposte con sentenze (esecutive) del giudice di pace, a seguito dell'impugnazione di sanzioni comminate per violazioni al codice della strada, questo Ente ha finora fatto ricorso alla procedura di cui all'articolo 194" del D.Lgs. n. 267/2000 per il riconoscimento di debiti fuori bilancio.
Si tratta, nella quasi totalità dei casi, di somme molto modeste, anche dell'ordine di poche decine di euro.
E' evidente che, anche in questi casi, almeno in linea di principio, le emergenti obbligazioni non erano previste né quantificabili in precedenza e che occorre, pertanto, ricondurle al complessivo sistema del bilancio pubblico. E' evidente che resta sempre ferma resta la problematica relativa all'accertamento di eventuali profili di responsabilità. E' altrettanto evidente, però, che tali situazioni non comportano di per sé il recupero degli equilibri di bilancio in senso sostanziale né la destinazione di speciali risorse.
Nondimeno la trattazione da parte del Consiglio comunale delle relative fattispecie bagatellari appare oltremodo incongruente ed asimmetrica rispetto al sistema complessivo, fosse anche in base ad un elementare principio di economicità dell'attività amministrativa e di buona amministrazione.
Si chiede pertanto di sapere se e, in caso di risposta positiva, con quali cautele possano ricondursi tali fattispecie in altro ambito, tenuto conto che l'accantonamento nel fondo rischi contenzioso di per sé non consente di impegnare e pagare spese di sorta. Si potrebbe, per esempio, prevedere, attraverso specifica disposizione del regolamento di contabilità, una informativa periodica al Consiglio comunale ed anche alla stessa Corte dei Conti sulle determinazioni di rimborso adottate, in modo da non pregiudicare, in ogni caso, l'eventuale esercizio dell'azione di responsabilità.
In sintesi l’Istante chiede se sia possibile, non fosse che per ragioni di economia procedimentale, eliminare il passaggio consiliare per il riconoscimento del debito fuori bilancio allorquando si tratta di somme modeste e le stesse possano essere soddisfatte attingendo al fondo rischi per il contenzioso, prevedendo tuttavia una regolamentazione che informi il Consiglio Comunale e venga informata la Corte dei Conti per l’accertamento di eventuali responsabilità.
...
La Sezione comprende le osservazioni critiche del Sindaco in ordine alla competenza del consiglio comunale per il riconoscimento di un debito derivante da una sentenza di condanna alla restituzione di poche centinaia di euro a causa dell’annullamento di verbali di accertamento per violazioni al c.d.s. Tale procedura non pare ,a giudizio dell’Istante rispettosa del principio di economia procedimentale .
Il tenore letterale della norma, tuttavia, non consente un’interpretazione diversa da quella già espressa con orientamento costante dalle diverse sezioni della Corte. L’art. 194 del D.Lgs. n. 267/2000 individua, in modo tassativo, l’ambito e le procedure per riconoscere la legittimità dei debiti fuori bilancio.
L’ente in presenza di una sentenza esecutiva (o altro provvedimento esecutivo) è tenuto comunque procedere al tempestivo riconoscimento del debito, ricorrendone evidentemente i presupposti di legge ai sensi dell’art. 194, comma 1, lett. a), e consentire, pertanto, alla Procura regionale della Corte dei conti di verificare la sussistenza di una possibile ipotesi di responsabilità erariale.
Secondo consolidata giurisprudenza della Corte dei conti,
il valore della delibera del Consiglio non è quello di riconoscere la legittimità del debito che già è stata verificata in sede giudiziale, bensì di ricondurre “al sistema di bilancio un fenomeno di rilevanza finanziaria che è maturato all’esterno di esso. In tale prospettiva l’art. 194, comma 1, del TUEL rappresenta un’eccezione ai principi riguardanti la necessità del preventivo impegno formale e della copertura finanziaria; onde per riportare le ipotesi previste nell’ambito del principio di copertura finanziaria è, dunque, richiesta la delibera consiliare con la quale viene ripristinata la fisiologia della fase della spesa ed i debiti de quibus vengono ricondotti al sistema (in tal senso Corte dei Conti, sez. contr. Friuli Venezia Giulia, 6/1c/2005, cit.) con l’adozione dei necessari provvedimenti di riequilibrio finanziario.
Ulteriore funzione svolta dalla delibera consiliare è l’accertamento delle cause che hanno originato l’obbligo, con le consequenziali ed eventuali responsabilità; infatti, questa funzione di accertamento è rafforzata dalla previsione dell’invio alla Procura regionale della Corte dei conti (art. 23, comma 5, L. 289/2002) delle delibere di riconoscimento di debito fuori bilancio.
Nella prospettiva interpretativa delineata,
la Giurisprudenza unanime della Corte ha sancito che la delibera consiliare svolge una duplice funzione, per un verso giuscontabilistica, finalizzata ad assicurare la salvaguardia degli equilibri di bilancio; e per l’altro garantista, ai fini dell’accertamento dell’eventuale responsabilità amministrativo-contabile.
In base alle considerazioni esposte,
sussiste, nel caso di sentenze esecutive l’obbligo di procedere con tempestività alla convocazione del Consiglio per il riconoscimento del debito, in modo da impedire il maturare d’interessi, rivalutazione monetaria ed ulteriori spese legali. La correttezza di tale condotta è confermata dal punto 103 del principio contabile n. 2.
Pertanto, alla luce dell’attuale normativa, non è consentito all’ente locale discostarsi dalle prescrizioni letterali dell’art. 194 TUEL. che garantiscono una maggiore efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa per salvaguardare gli equilibri finanziari dell’ente locale, né procedere al pagamento di tale tipologia di debiti prima dell’adozione della delibera consiliare; tale impostazione non muta neanche qualora vi sia già una disponibilità finanziaria sui pertinenti capitoli di bilancio.

E’ utile, sebbene non sia oggetto del quesito, ma soltanto per completezza espositiva, richiamare il parere 22.03.2018 n. 73 la Sezione della Corte dei Conti per la Liguria con cui ha espresso un orientamento, condiviso da questa Sezione, che ritiene legittimo, anche prima del riconoscimento da parte del Consiglio del debito determinato dalla sentenza, comunque necessario, provvedere al pagamento della somma in alcuni casi espressamente indicati nel parere appena ricordato, al fine di evitare l’aggravarsi della posizione debitoria in capo all’Ente.
In caso di contenzioso giudiziario, l’ente ha l’onere di accantonare le risorse necessarie per tutelarsi, quantomeno sotto il profilo finanziario, da una probabile soccombenza ed evitare o neutralizzare gli effetti sfavorevoli che ne potrebbero derivare; tuttavia, anche la sussistenza di uno specifico fondo non consentirebbe, comunque, all’ente di omettere la delibera di riconoscimento, in quanto in tal modo si vanificherebbe la disciplina di garanzia predisposta dall’ordinamento.
Non appare, quindi, legittimo che il regolamento di contabilità possa contenere una disposizione che consenta di riconoscere debiti fuori bilancio determinati da una sentenza del giudice di pace anche se di modestissimo importo, in assenza di una norma di legge che permetta al regolamento di contabilità di introdurre una disciplina che deroghi rispetto a quanto previsto dall’art. 194, primo comma, lettera a), del decreto legislativo 267/2000 (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 20.12.2018 n. 368).

LAVORI PUBBLICILavori di somma urgenza, è sempre obbligatorio il riconoscimento come debiti fuori bilancio.
Sempre obbligatorio riconoscere come debito fuori bilancio i lavori di somma urgenza per i quali non è stato rispettato l'iter del procedimento di spesa.

Con l'introduzione dell'articolo 65-bis al disegno di legge di bilancio 2019 viene abrogato, all'interno del terzo comma dell'articolo 191 del Tuel, il riferimento all'insufficienza delle risorse finanziarie per giustificare l'avvio delle procedure di riconoscimento dei debiti fuori bilancio derivanti dai lavori pubblici di somma urgenza, causati dal verificarsi di un evento eccezionale o imprevedibile.
La giunta, secondo la nuova versione della norma, sarà pertanto tenuta a sottoporre al consiglio dell'ente, entro venti giorni dall'ordinazione fatta a terzi, su proposta del responsabile del procedimento, il provvedimento di riconoscimento della spesa con le modalità previste dall'articolo 194, comma 1, lettera e), del Tuel.
Il provvedimento di riconoscimento
In altre parole, sarà necessario precedere al riconoscimento consiliare delle spese derivanti dalla acquisizione di beni e servizi, effettuate in violazione degli obblighi dell'articolo 191 del Tuel, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità e arricchimento per l'ente, nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza.
Contestualmente, deve essere prevista la relativa copertura finanziaria nei limiti delle necessità accertate per la rimozione dello stato di pregiudizio alla pubblica incolumità. Il provvedimento di riconoscimento deve essere adottato entro 30 giorni dalla data di deliberazione della proposta da parte dell'organo esecutivo, e comunque entro il 31 dicembre dell'anno in corso se a tale data non sia scaduto il predetto termine. La comunicazione al terzo interessato è data contestualmente all'adozione della deliberazione consiliare.
Le indicazioni dei giudici contabili
La modifica in questione determina un cambiamento di rotta nell'interpretazione del terzo comma dell'articolo 191 del Tuel. Già con il parere 18.03.2013 n. 12 ed il parere 10.05.2013 n. 22, la Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Liguria aveva espresso il proprio parere in merito, specificando come il riferimento alla carenza dei fondi a bilancio costituisse una deroga alla disciplina ordinaria, una sorta di “autorizzazione” da parte del legislatore a derogare in presenza di situazioni che richiedono un intervento immediato (somma urgenza) a tutela di interessi primari.
A parere dei magistrati liguri, la vigente versione dell'articolo 191, terzo comma, del Tuel consentirebbe di interpretare chiaramente la volontà del legislatore, che sarebbe quella di consentire una deroga alla procedura ordinaria non solo in presenza di lavori di somma urgenza ma anche quando i fondi a questo fine stanziati non risultino sufficienti. La carenza di fondi, difatti, rende impossibile l'assunzione dell'impegno di spesa sul competente capitolo o intervento di bilancio.
Diversamente, la presenza di fondi destinati o, in altre parole, quando l'ente può attivare l'ordinaria procedura d'impegno, non risulta necessario ricorrere alla disciplina derogatoria e attivare la procedura di riconoscimento di debito fuori bilancio (articolo Quotidiano Enti Locali & Pa del 10.12.2018).

APPALTII debiti fuori bilancio a rate fanno litigare contabilità finanziaria ed economico-patrimoniale.
La deliberazione 23.10.2018 n. 21 della Sezione delle autonomie della Corte dei conti (si veda il Quotidiano degli enti locali e della Pa del 7 novembre), che sancisce definitivamente la possibilità di rateizzare contabilmente un debito fuori bilancio a determinate condizioni, rappresenta l'ennesimo caso di disallineamento tra la contabilità finanziaria e quella economico-patrimoniale.
Il contenuto della delibera
Un debito fuori bilancio è un'obbligazione scaduta che va inserita tra le spese dell'ente previo formale riconoscimento da parte dell'organo consiliare, il quale deve provvedere anche a reperire le necessarie risorse per finanziarlo.
L'iter amministrativo previsto dalla legge discende dalla necessità di rispettare due regole fondamentali della contabilità finanziaria (che ricordiamo è deputata a misurare l'effettivo impiego delle risorse prelevate dai cittadini) e cioè:
   1) predittività: le spese (e quindi i debiti) devono essere contabilizzate a carico di stanziamenti di bilancio previsti nel bilancio di previsione o in successive variazioni;
   2) autorizzatorietà: gli stanziamenti approvati dal consiglio comunale costituiscono il limite invalicabile per poter assumere impegni di spesa.
Da questi principi discende la regola, interpretata dalla Corte dei conti con la delibera, secondo la quale il debito fuori bilancio andrebbe imputato interamente a carico dell'esercizio in cui avviene il formale riconoscimento dello stesso da parte dell'organo consiliare. Ciò in quanto la regolare registrazione dell'impegno di spesa che ne deriva può essere effettuata solo previa costituzione del necessario stanziamento di spesa autorizzato dall'organo consiliare.
La normativa però, per facilitare la tenuta degli equilibri finanziari degli enti, ha introdotto una deroga alla regola generale, sopravvissuta anche alla riforma contabile, e cioè la possibilità di finanziare il debito su tre annualità, compresa quella in corso, previo accordo scritto con i creditori (articolo 193, comma 2, e articolo 194, comma 2, del Tuel). Quali comportamenti dovranno tenere, quindi, gli enti per registrare e imputare il debito fuori bilancio rateizzato?
Le regole di contabilizzazione
Le due caratteristiche sopra illustrate condizionano le regole di contabilizzazione del debito fuori bilancio che, se rateizzato, presenta una sorta di esigibilità rinegoziata, facendo sorgere un disallineamento tra la contabilità finanziaria e quella economico-patrimoniale.
Nel caso preso in esame, in contabilità finanziaria l'impegno di spesa sarà spalmato su tre anni, compreso quello in corso all'atto del riconoscimento, con conseguente possibilità di iscrizione, in ciascuna annualità del bilancio, della relativa quota di competenza secondo gli accordi del piano di rateizzazione convenuto con i creditori, a condizione che le relative coperture, richieste dall'articolo 193, comma 3, siano puntualmente individuate nella delibera di riconoscimento.
In contabilità economico-patrimoniale, invece, il debito dovrà essere interamente registrato a carico dell'esercizio senza rilevare, in termini economici, l'eventuale rateizzazione concordata con il creditore. Di conseguenza si rende necessario tenere memoria di tale registrazione negli esercizi successivi, quando la matrice di correlazione contabilizzerà a costo, in economico-patrimoniale, l'impegno di spesa rateizzato su tre annualità in contabilità finanziaria.
Il fondo rischi
Nel caso in cui l'ente abbia provveduto, negli anni precedenti, alla formazione di uno specifico fondo rischi, potrà ridurlo ed utilizzare quindi tali accantonamenti.
In contabilità finanziaria dovrà essere assunto l'impegno di spesa, sulla base degli accordi di rateizzazione, che sarà finanziato, in entrata, dalle quote di avanzo di amministrazione accantonato.
A fine esercizio però, dovranno essere prodotte le necessarie scritture di rettifica in contabilità economico-patrimoniale, in quanto l'impegno di spesa avrà prodotto la registrazione di un costo di esercizio, così come previsto dalla matrice di correlazione. Dovrà quindi essere effettuata una scrittura di rettifica, in cui l'utilizzo del Fondo rischi da registrarsi in Dare sostituirà, di fatto, la registrazione del costo avvenuta a seguito della rilevazione dell'impegno (articolo Quotidiano Enti Locali & Pa del 21.11.2018).

APPALTII debiti fuori bilancio con ripiano pluriennale vanno iscritti nel passivo dello stato patrimoniale.
Indicazioni puntuali per il ripiano ultrannuale dei debiti fuori bilancio, che devono essere anche iscritti nel passivo dello stato patrimoniale.

Con la deliberazione 23.10.2018 n. 21 la Sezione Autonomie della Corte dei conti (si veda il Quotidiano degli enti locali e della Pa del 25 ottobre), nel dirimere positivamente la questione della imputazione in più annualità, torna sull'urgenza del coinvolgimento dell'organo consiliare e chiarisce che la spesa può essere impegnata nell'anno in corso e nei due successivi solo per esigenze di sostenibilità finanziaria e previo accordo con i creditori.
Spetta al consiglio dell'ente la valutazione della riconoscibilità, secondo l'articolo 194, comma 1, del Tuel e il reperimento delle necessarie coperture finanziarie secondo quanto previsto dall'articolo 193, comma 3, e 194, commi 2 e 3 del medesimo testo unico.
Rate e alternative
La rateizzazione, che non può avere scopo solo dilatorio, dovrà comunque rispettare tutti i criteri in materia di programmazione e di effettiva copertura delle quote di spesa previste per le varie annualità. Diversamente, si ricadrebbe in una situazione non dissimile a quella del ritardato riconoscimento, con violazione dei principi di copertura delle spese, di salvaguardia degli equilibri di bilancio e di veridicità dei documenti contabili. In mancanza di un preventivo accordo con i creditori sulla dilazione di pagamento, la spesa dovrà essere impegnata ed imputata tutta nell'esercizio finanziario in cui il debito scaduto è stato riconosciuto, con l'adozione delle conseguenti misure di ripiano.
In estrema sintesi, secondo la Corte, dal riconoscimento del debito possono conseguire tre alternative:
   a) l'ente ha risorse, imputa e paga nell'esercizio;
   b) l'ente non ha risorse sufficienti a finanziare ed estinguere nel solo esercizio di riconoscimento tutto il debito, ma deve dare copertura con risorse esigibili nel triennio compreso nel bilancio, dunque ricorrere ad un piano di rientro da convenire con i creditori;
   c) l'ente non ha risorse ed accerta il disavanzo applicando le disposizioni relative al suo ripiano.
La copertura finanziaria
L'individuazione delle necessarie coperture finanziarie deve prioritariamente tenere conto delle possibili economie di spesa dell'esercizio in corso o chiuso, ma anche delle risorse ancora da accertare o che saranno accertate a conclusione di procedimenti che richiedono tempo, come, ad esempio, l'alienazione dei beni patrimoniali disponibili.
La copertura finanziaria deve essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale, ed in equilibrato rapporto con la spesa che si intende effettuare in esercizi futuri. La quota di spesa per debiti fuori bilancio relativa ad ogni annualità del piano rateale dovrà pertanto trovare copertura in entrate che siano ragionevolmente e seriamente realizzabili, dunque esigibili nell'esercizio di scadenza della rata, nonché utilizzabili per questo specifico fine coerentemente con quanto dettato dai principi contabili, ulteriormente enunciati e precisati dalla giurisprudenza costituzionale, con riferimento a qualsivoglia tipologia di spesa. In questa circostanza, all'accordo con i creditori potrà riconoscersi una validità sostanziale.
Se, viceversa, nella delibera di riconoscimento del debito fuori bilancio non sono puntualmente individuate le risorse specificamente destinate alla copertura di tali spese -risorse la cui esigibilità dovrebbe realizzarsi negli esercizi successivi- manca il presupposto giuridico per dare valore ed efficacia all'accordo con i creditori ed il debito scaduto dovrà essere imputato all'esercizio di riconoscimento con tutte le conseguenze sul piano della situazione di equilibrio e dei rimedi da assumere secondo l'ordinamento contabile.
Nel caso in cui, infine, il creditore acconsenta alla stipula di un piano di rateizzazione, il debito deve essere iscritto per intero nello stato patrimoniale, anche se per la copertura si dovrà tenere conto della scadenza delle singole rate secondo quanto concordato nel piano (articolo Quotidiano Enti Locali & Pa del 07.11.2018).

ATTI AMMINISTRATIVI - APPALTI: Enti locali - Debiti fuori bilancio - Artt. 193 e 194 Tuel - Allegato 4/2 d.lgs. n. 118/2011 - Scadenza dell'obbligazione e copertura debiti fuori bilancio.
Copertura finanziaria dei debiti fuori bilancio ed imputazione della relativa spesa in funzione della scadenza dell'obbligazione giuridica.
---------------
   1. “Ai fini di una corretta gestione finanziaria, l’emersione di un debito non previsto nel bilancio di previsione deve essere portata tempestivamente al Consiglio dell’ente per l’adozione dei necessari provvedimenti, quali la valutazione della riconoscibilità, ai sensi dell’art. 194, comma 1, del TUEL ed il reperimento delle necessarie coperture secondo quanto previsto dall’art. 193, comma 3, e 194, commi 2 e 3, del medesimo testo unico.
   2. Gli impegni di spesa per il pagamento dei debiti fuori bilancio riconosciuti e già scaduti devono essere imputati all’esercizio nel quale viene deliberato il riconoscimento. Per esigenze di sostenibilità finanziaria, con l’accordo dei creditori interessati, è possibile rateizzare il pagamento dei debiti riconosciuti in tre anni finanziari compreso quello in corso, ai sensi dell’art. 194, comma 2, del TUEL, a condizione che le relative coperture, richieste dall’art. 193, comma 3, siano puntualmente individuate nella delibera di riconoscimento, con conseguente iscrizione, in ciascuna annualità del bilancio, della relativa quota di competenza secondo gli accordi del piano di rateizzazione convenuto con i creditori.
   3. Nel caso in cui manchi un accordo con i creditori sulla dilazione di pagamento, la spesa dovrà essere impegnata ed imputata tutta nell’esercizio finanziario in cui il debito scaduto è stato riconosciuto, con l’adozione delle conseguenti misure di ripiano.”

---------------
L’art. 10-bis del d.l. 24.06.2016, n. 113, convertito in l. 07.08.2016, n. 160, ha modificato l'articolo 7, comma 8, della legge n. 131/2003, ampliando la platea dei soggetti abilitati ad azionare la funzione consultiva della Corte dei conti. È stato previsto, infatti, che le richieste di parere in materia di contabilità pubblica “possono essere rivolte direttamente alla Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti: per le Regioni, dalla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome e dalla Conferenza dei Presidenti delle Assemblee Legislative delle Regioni e delle Province Autonome; per i Comuni, le Province e le Città Metropolitane, dalle rispettive componenti rappresentative nell'ambito della Conferenza unificata”. Con la deliberazione n. 32/2016 la Sezione delle autonomie ha fornito linee di indirizzo interpretative e applicative sulla novella legislativa.
Sulla scorta della richiamata disposizione, l’Associazione Nazionale dei Comuni Italiani – ANCI, ha rivolto al Presidente della Corte dei conti, con nota n. 51/SG/DGA/AD/dc-18 del 26.07.2018, una richiesta di parere riguardante le modalità di copertura finanziaria dei debiti fuori bilancio e, in particolare, come debba essere imputata contabilmente la relativa spesa in funzione della scadenza dell’obbligazione giuridica, tenuto conto delle nuove regole dettate dall’armonizzazione contabile.
L’Associazione istante, tra le innovazioni introdotte dal nuovo ordinamento contabile degli enti territoriali e dei loro enti e organismi strumentali (d.lgs. n. 118/2011), richiama, in particolare, le regole che sovrintendono alla gestione dell’impegno delle spese (punto 5 dell’allegato 4/2 al medesimo decreto legislativo), con precipuo riferimento a quelle sull’esigibilità della spesa stessa, correlata alla scadenza dell’obbligazione giuridica sottostante.
Il paragrafo 5.1 prevede infatti che “L’impegno si perfeziona mediante l’atto gestionale, che verifica ed attesta gli elementi anzidetti e la copertura finanziaria, e con il quale si dà atto, altresì, degli effetti di spesa in relazione a ciascun esercizio finanziario contemplato dal bilancio di previsione. Pur se il provvedimento di impegno deve annotare l’intero importo della spesa, la registrazione dell’impegno che ne consegue, a valere sulla competenza avviene nel momento in cui l’impegno è giuridicamente perfezionato, con imputazione agli esercizi finanziari in cui le singole obbligazioni passive risultano esigibili. Non possono essere riferite ad un determinato esercizio finanziario le spese per le quali non sia venuta a scadere, nello stesso esercizio finanziario, la relativa obbligazione giuridica”.
Un nodo da sciogliere sarebbe, quindi, la definizione di “scadenza dell’obbligazione”.
Sempre secondo i principi contabili (all. 4/2, punto 2, ultimi periodi), “la scadenza dell’obbligazione è il momento in cui l’obbligazione diventa esigibile. La consolidata giurisprudenza della Corte di Cassazione definisce come esigibile un credito per il quale non vi siano ostacoli alla sua riscossione ed è consentito, quindi, pretendere l’adempimento. Non si dubita, quindi, della coincidenza tra esigibilità e possibilità di esercitare il diritto di credito”. Con riferimento alle entrate il paragrafo 3.5, prevede che: “Nel caso di rateizzazione di entrate proprie l’accertamento dell’entrata è effettuato ed imputato all’esercizio in cui l’obbligazione nasce a condizione che la scadenza dell’ultima rata non sia fissata oltre i 12 mesi successivi. L’accertamento di entrate rateizzate oltre tale termine è effettuato nell’esercizio in cui l’obbligazione sorge con imputazione agli esercizi in cui scadono le rate. (...)”.
L’ANCI rileva che, per quanto riguarda alcune tipologie di spesa e, in particolare, la spesa derivante dal riconoscimento dei debiti fuori bilancio, il momento della scadenza (e della conseguente imputazione contabile) non risulterebbe di immediata individuazione.
Circa la disciplina contabile dei debiti fuori bilancio, vengono richiamati la circolare del Ministero dell’Interno F.L. n. 21/1993, che definisce il debito fuori bilancio “un’obbligazione verso terzi per il pagamento di una determinata somma di denaro che grava sull’ente (…) assunta in violazione delle norme giuscontabili che regolano i procedimenti di spesa degli enti locali”, e gli artt. 193 e 194 del d.lgs. n. 267 del 2000 (TUEL).
L’art. 194 del TUEL prevede, come atto propedeutico all’inserimento del debito fuori bilancio nell’ambito della contabilità dell’ente locale, il riconoscimento della legittimità dello stesso, da effettuarsi “Con deliberazione consiliare di cui all'articolo 193, comma 2, o con diversa periodicità stabilita dai regolamenti di contabilità”.
L’art. 193 del TUEL, rubricato “Salvaguardia degli equilibri di bilancio”, al comma 2 sancisce che “Con periodicità stabilita dal regolamento di contabilità dell'ente locale, e comunque almeno una volta entro il 31 luglio di ciascun anno, l'organo consiliare provvede con delibera a dare atto del permanere degli equilibri generali di bilancio o, in caso di accertamento negativo, ad adottare, contestualmente: (…) b) i provvedimenti per il ripiano degli eventuali debiti di cui all'articolo 194; (...)”. Il comma 3 del medesimo articolo prevede inoltre che, a tali fini, possano essere “utilizzate per l'anno in corso e per i due successivi le possibili economie di spesa e tutte le entrate, ad eccezione di quelle provenienti dall'assunzione di prestiti e di quelle con specifico vincolo di destinazione, nonché i proventi derivanti da alienazione di beni patrimoniali disponibili e da altre entrate in c/capitale con riferimento a squilibri di parte capitale”, “fermo restando quanto stabilito dall'articolo 194, comma 2”. Quest’ultima disposizione stabilisce che “Per il pagamento [dei debiti fuori bilancio] l'ente può provvedere anche mediante un piano di rateizzazione, della durata di tre anni finanziari compreso quello in corso, convenuto con i creditori”.
L’istante rileva che le norme sopra riportate –preesistenti al d.lgs. n. 118/2011– devono essere interpretate in conformità ai principi del nuovo sistema contabile, con riferimento al nuovo paradigma di esigibilità della spesa connesso alla scadenza dell’obbligazione.
In proposito, viene richiamata la
sentenza 29.03.2018 n. 11 delle Sezioni Riunite in speciale composizione, che, secondo la prospettazione rappresentata nella richiesta di parere «definitivamente pronunciandosi rispetto alla possibilità di imputare la spesa connessa ai debiti oggetto di accordi con i creditori in funzione dei tempi di pagamento concordati, chiarisce che “tali accordi riguardano i soli tempi di pagamento ed hanno effetto esclusivamente sulla cassa”. Le Sezioni Riunite giungono a tale conclusione richiamando il punto 9.1 dell’allegato 4/2 al d.lgs. n. 118/2011, nella parte in cui dispone testualmente che “L’emersione di debiti assunti dall’ente e non registrati quando l’obbligazione è sorta comporta la necessità di attivare la procedura amministrativa di riconoscimento del debito fuori bilancio, prima di impegnare le spese con imputazione all’esercizio in cui le relative obbligazioni sono esigibili. Nel caso in cui il riconoscimento intervenga successivamente alla scadenza dell’obbligazione, la spesa è impegnata nell’esercizio in cui il debito fuori bilancio è riconosciuto” e definendo i debiti fuori bilancio quali “obbligazioni perfezionate e scadute, ma non registrate in bilancio tempestivamente ai sensi dell’art. 183 TUEL”».
Sulla scorta di quanto premesso, l’Associazione Nazionale dei Comuni Italiani chiede se: «quanto affermato dalle Sezioni Riunite della Corte dei Conti nella
sentenza 29.03.2018 n. 11, che qualifica i debiti fuori bilancio quali obbligazioni già scadute, si applica quando, in sede di rilevazione dei risultati di gestione, o comunque successivamente al termine ultimo per disporre variazioni di bilancio a salvaguardia degli equilibri (30 novembre), si rilevino debiti fuori bilancio non riconosciuti, mentre, di converso, resta impregiudicata la facoltà per l’ente locale di prevedere, in corso di gestione, la copertura di debiti fuori bilancio su più anni del bilancio di previsione, a valere sugli stanziamenti contemplati nel bilancio di previsione, previa dimostrazione dell’avvenuto raggiungimento dell’accordo con il creditore per il pagamento del debito su più annualità ed avendo cura di imputare le spese, nelle annualità del bilancio, conformemente all’accordo di rateizzazione.
Ciò in quanto non v’è dubbio che la norma di cui all’articolo 193 TUEL, comma 3, si riferisca alla copertura e non al pagamento della spesa derivante dai debiti fuori bilancio riconosciuti dall’ente. L’inciso “fermo restando quanto stabilito dall'articolo 194, comma 2” ha un significato ben preciso, in quanto è riferito al presupposto indefettibile affinché l’ente locale possa esercitare la facoltà di “utilizzare”, per l’anno in corso e i due successivi, “le possibili economie di spesa e tutte le entrate, ad eccezione di quelle provenienti dall'assunzione di prestiti e di quelle con specifico vincolo di destinazione (...)”, ossia la sussistenza del previo accordo con il creditore in ordine ai tempi di pagamento, che devono anch’essi articolarsi sul triennio del bilancio di previsione. In altre parole, tale facoltà è preclusa in assenza di una precisa manifestazione di volontà del soggetto terzo di percepire le somme in maniera frazionata.
La conferma a tale conclusione è fornita dallo stesso articolo 194 TUEL, il cui comma 3 parla espressamente di “finanziamento” delle spese in questione, per le quali, “ove non possa documentalmente provvedersi a norma dell'articolo 193, comma 3”, è previsto il ricorso a mutui (facoltà oggi da ritenersi limitata esclusivamente ai debiti fuori bilancio riferiti a spese di investimento, tenuto conto di quanto stabilito dall’articolo 119 della Costituzione).
Tuttavia, il fatto che l’espressa manifestazione di volontà del creditore ad accettare il pagamento frazionato debba avvenire prima del momento in cui il debito fuori bilancio viene riconosciuto, si ricollega in maniera coerente con il concetto di scadenza/esigibilità della spesa. La sottoscrizione di un accordo tra le parti interviene infatti proprio sulla scadenza della spesa correlata al debito fuori bilancio, determinandone l’esigibilità non più per intero sull’anno nel quale è effettuato il riconoscimento del debito, bensì in ragione della scansione dei pagamenti oggetto di accordo.
Tale lettura appare corroborata dal fatto che le stesse Sezioni Riunite richiamino uno stralcio del paragrafo 9.1 dei principi contabili, rubricato “La gestione dei residui”. In questo caso, non potendo più attivare la “leva” costituita dagli accordi con i creditori, essendo ovviamente preclusa qualsivoglia manovra di salvaguardia degli equilibri, non risulta più possibile variare la scadenza/esigibilità della spesa connessa al debito fuori bilancio oggetto di riconoscimento. Ne consegue che, in tal caso, allorquando le spese derivanti dai debiti fuori bilancio risultano, come evidenziato dalle Sezioni Riunite, “non registrate in bilancio tempestivamente ai sensi dell’art. 183 TUEL”, la copertura deve essere necessariamente assicurata nell’anno in cui avviene il riconoscimento, per cui eventuali accordi con i creditori conservano valenza solo ed esclusivamente dal punto di vista della cassa
».
...
2. Tanto precisato, per quanto concerne la richiamata sentenza 29.03.2018 n. 11 delle Sezioni Riunite può soltanto osservarsi che detta decisione riguardava il giudizio su un caso concreto, articolato in molteplici questioni.
Il punto specifico dal quale sono state estrapolate le affermazioni riportate nella richiesta di parere ineriva alla valutazione di un comportamento elusivo degli obblighi relativi al rispetto dei saldi di finanza pubblica: comportamento sostanziantesi nel ritardato riconoscimento di debiti emersi in esercizi precedenti a quello in cui si era proceduto al formale riconoscimento degli stessi; successivamente era anche intervenuto un accordo con i creditori per una dilazione dei pagamenti. Di conseguenza, negli esercizi di riferimento, non era stata considerata la voce passiva relativa al debito emerso. Evidentemente un posteriore accordo per la dilazione dei pagamenti non poteva essere preso in considerazione ai fini della positiva valutazione del rispetto dei saldi di finanza pubblica.
2.1. È opportuno rammentare, infatti, che, secondo il combinato disposto dell’art. 194, comma 1, con l’art. 193, comma 2, del TUEL, con deliberazione consiliare da adottarsi con periodicità stabilita dai regolamenti di contabilità e comunque almeno una volta entro il 31 luglio di ciascun anno, gli enti locali riconoscono la legittimità dei debiti fuori bilancio. Da ciò scaturisce una prima considerazione: in una corretta gestione finanziaria l’emersione di un debito non previsto nel bilancio di previsione deve essere portata tempestivamente al Consiglio dell’ente per l’adozione dei necessari provvedimenti, quali la valutazione della riconoscibilità, ai sensi dell’art. 194, comma 1, e il reperimento delle necessarie coperture secondo quanto previsto dall’art. 193, comma 3, e 194, commi 2 e 3. Il ritardo nel riconoscimento, con rinvio ad esercizi successivi a quello in cui il debito è emerso, comporta una non corretta rappresentazione della situazione patrimoniale e finanziaria dell’ente.
3. Andando ad esaminare, invece, i profili di una gestione eseguita nel rispetto della tempistica sopra indicata, la questione può essere risolta nei termini che seguono.
3.1 Il comma 1 dell’art. 194 TUEL individua le fattispecie in cui il debito fuori bilancio è riconoscibile. Il riconoscimento da parte del Consiglio, per costante giurisprudenza della Cassazione (cfr., ex multis, Cass. Civ., Sez. II, sentenza 11.06.2018 n. 15050) è costitutivo dell’obbligazione. Se il riconoscimento riguarda obbligazioni “scadute”, nel senso che il creditore può esigere immediatamente il pagamento in quanto la prestazione è già stata interamente eseguita, la spesa è impegnata nell’esercizio in cui il debito fuori bilancio è riconosciuto, secondo quanto precisato dal punto 9.1 del principio contabile di cui all’all. 4/2 del d.lgs. n. 118/2011. Se il riconoscimento riguarda prestazioni che ancora non sono state completamente effettuate, e quindi il pagamento del prezzo non è esigibile o lo è solo parzialmente, potrà essere imputato all’esercizio in corso solo la quota esigibile, mentre la restante parte sarà imputata alle scadenze previste.
3.2. Il comma 2 dell’art. 194 TUEL, peraltro, prevede la possibilità di un pagamento rateizzato in un arco temporale massimo di tre anni, compreso quello in cui è effettuato il riconoscimento. Il piano di rateizzazione deve essere concordato con i creditori. La disposizione, infatti, testualmente recita “Per il pagamento [dei debiti fuori bilancio] l'ente può provvedere anche mediante un piano di rateizzazione, della durata di tre anni finanziari compreso quello in corso, convenuto con i creditori”. Il termine “convenuto” non può avere altro significato se non di un accordo negoziale tra amministrazione e creditori avente come contenuto la temporizzazione del pagamento del debito.
3.3. Trattandosi di un accordo, che richiede il consenso di entrambe le parti, se il creditore non intende accedere ad un’ipotesi di rateizzazione, l’ente che abbia riconosciuto il debito dovrà necessariamente registrarlo ed impegnarlo integralmente nello stesso esercizio. Conseguentemente dovrà, con idonea variazione di bilancio, reperire le risorse a copertura e quindi procedere al pagamento.
Potrà ricorrere, se del caso, agli strumenti previsti dall’art. 193, comma 3 (Salvaguardia degli equilibri di bilancio), in base al quale: “Ai fini del comma 2, fermo restando quanto stabilito dall'art. 194, comma 2, possono essere utilizzate per l'anno in corso e per i due successivi le possibili economie di spesa e tutte le entrate, ad eccezione di quelle provenienti dall'assunzione di prestiti e di quelle con specifico vincolo di destinazione, nonché i proventi derivanti da alienazione di beni patrimoniali disponibili e da altre entrate in c/capitale con riferimento a squilibri di parte capitale. Ove non possa provvedersi con le modalità sopra indicate è possibile impiegare la quota libera del risultato di amministrazione. Per il ripristino degli equilibri di bilancio e in deroga all'art. 1, comma 169, della legge 27.12.2006, n. 296, l'ente può modificare le tariffe e le aliquote relative ai tributi di propria competenza entro la data di cui al comma 2)”, o ricorrere a mutui (ma solo nel caso in cui la spesa sia qualificabile come investimento), ai sensi dell’art. 194, comma 3: “Per il finanziamento delle spese suddette, ove non possa documentalmente provvedersi a norma dell'articolo 193, comma 3, l'ente locale può far ricorso a mutui ai sensi degli articoli 202 e seguenti. Nella relativa deliberazione consiliare viene dettagliatamente motivata l'impossibilità di utilizzare altre risorse”.
4. Nel caso in cui il creditore acconsenta alla stipula di un piano di rateizzazione, il debito deve essere registrato per intero e per intero essere iscritto nello stato patrimoniale, ma per la copertura si dovrà tenere conto della scadenza delle singole rate secondo quanto concordato nel piano.
In altre parole, l’ipotesi della rateizzazione non è espressamente prevista dal punto 9.1 del principio contabile, ma poiché la rateizzazione incide sull’esigibilità, da riferirsi ora alle singole rate, si torna all’applicazione del criterio generale espresso nel punto 5.1 del principio stesso: il paragrafo 5.1 prevede infatti che “L’impegno si perfeziona mediante l’atto gestionale, che verifica ed attesta gli elementi anzidetti e la copertura finanziaria, e con il quale si dà atto, altresì, degli effetti di spesa in relazione a ciascun esercizio finanziario contemplato dal bilancio di previsione. Pur se il provvedimento di impegno deve annotare l’intero importo della spesa, la registrazione dell’impegno che ne consegue, a valere sulla competenza avviene nel momento in cui l’impegno è giuridicamente perfezionato, con imputazione agli esercizi finanziari in cui le singole obbligazioni passive risultano esigibili. Non possono essere riferite ad un determinato esercizio finanziario le spese per le quali non sia venuta a scadere, nello stesso esercizio finanziario, la relativa obbligazione giuridica”.
5.
La questione, in estrema sintesi, va valutata in relazione a due ipotesi:
   a) riconoscimento di obbligazione scaduta (in quanto la prestazione è già stata interamente eseguita) senza accordo con i creditori, che comporta l’impegno dell’intera somma subito e riporto a residuo passivo, se non si riesce a pagare tutto;
   b) riconoscimento di obbligazione scaduta con accordo di rateizzazione, che comporta registrazione dell’intero importo con impegno a valere sull’esercizio in cui la singola rata è a scadenza.

6. Tanto premesso, va peraltro chiarito che l’accordo con i creditori non può avere una mera finalità dilatoria, ma la rateizzazione dovrà comunque rispettare tutti i criteri in materia di programmazione e di effettiva copertura delle quote di spesa previste per le varie annualità. Diversamente, si ricadrebbe in una situazione non dissimile a quella del ritardato riconoscimento, con violazione dei principi di copertura delle spese, di salvaguardia degli equilibri di bilancio e di veridicità dei documenti contabili.
Il rispetto del criterio di imputazione enunciato al punto 9.1 del principio contabile applicato 4/2, insomma, non è derogabile con il semplice accordo con i creditori a prescindere da ogni altra condizione. In particolare, il riconoscimento del debito scaduto costituisce atto di gestione che deve necessariamente misurarsi con i principi fondamentali della gestione del bilancio, trattandosi, comunque, di una spesa riconosciuta dall’ente per le sue finalità istituzionali.
In effetti, dal riconoscimento possono conseguire le seguenti situazioni:
   a) l’Ente ha risorse, imputa e paga nell’esercizio;
   b) l’Ente non ha risorse sufficienti a finanziare ed estinguere nel solo esercizio di riconoscimento tutto il debito ma deve dare copertura con risorse esigibili nel triennio compreso nel bilancio, ricorre ad un piano di rientro secondo i criteri di cui all’art. 193, comma 3, TUEL (“possono essere utilizzate per l'anno in corso e per i due successivi le possibili economie di spesa e tutte le entrate, ad eccezione di quelle provenienti dall'assunzione di prestiti e di quelle con specifico vincolo di destinazione, nonché i proventi derivanti da alienazione di beni patrimoniali disponibili e da altre entrate in c/capitale con riferimento a squilibri di parte capitale. Ove non possa provvedersi con le modalità sopra indicate è possibile impiegare la quota libera del risultato di amministrazione”); ai sensi dell’art. 194, comma 2, può convenire con i creditori la tempistica dei pagamenti, nei limiti di tre anni finanziari compreso quello in corso;
   c) non ha risorse nei termini di cui ai punti a) e b), accerta il disavanzo ed applica le disposizioni relative al ripiano del disavanzo.
7. Il comma 3 dell’art. 193, infatti, certamente si riferisce all’aspetto delle coperture, ma bisogna considerare che, nell’individuare le medesime, la norma tiene conto di quelle immediatamente disponibili, quali le possibili economie di spesa che non possono che attenere all’esercizio in corso o chiuso, ma anche delle risorse ancora da accertare o che saranno accertate a conclusione di procedimenti che richiedono tempo, come, ad esempio, l’alienazione dei beni patrimoniali disponibili. È questo possibile gap temporale che costituisce la ratio della disposizione che contempla l’accordo con i creditori e cioè la necessità di allineare disponibilità di risorse e obbligo di pagamento. Bisogna considerare in proposito che il principio di copertura delle spese contenuto nell’art. 81 Cost., richiede la contestualità tanto dei presupposti che giustificano le previsioni di spesa quanto di quelli posti a fondamento delle previsioni di entrata necessarie per la copertura finanziaria delle prime (C. Cost. sent. n. 6/2017). Così come occorre tenere presente che la copertura delle spese deve essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale, ed in equilibrato rapporto con la spesa che si intende effettuare in esercizi futuri (C. Cost. sent. n. 192/2012).
Per cui la quota di spesa per debiti fuori bilancio relativa ad ogni annualità del piano rateale dovrà trovare copertura in entrate che siano ragionevolmente e seriamente realizzabili (in altre parole, “esigibili” nell’esercizio di scadenza della rata) nonché utilizzabili per questo specifico fine coerentemente con quanto dettato dai principi contabili, ulteriormente enunciati e precisati dalla giurisprudenza costituzionale, con riferimento a qualsivoglia tipologia di spesa. In questa circostanza, all’accordo con i creditori potrà riconoscersi una validità sostanziale. Se, viceversa, nella delibera di riconoscimento del debito fuori bilancio non sono puntualmente individuate le risorse specificamente destinate alla copertura di tali spese -risorse la cui esigibilità dovrebbe realizzarsi negli esercizi successivi- manca il presupposto giuridico per dare valore ed efficacia all’accordo con i creditori ed il debito scaduto dovrà essere imputato all’esercizio di riconoscimento con tutte le conseguenze sul piano della situazione di equilibrio e dei rimedi da assumere secondo l’ordinamento contabile.
8. Il quadro normativo e procedurale sopra ricostruito appare coerente con il complessivo sistema delle misure ordinarie di risanamento del bilancio: disavanzo ex art. 188 TUEL, salvaguardia degli equilibri ex art. 193 TUEL, riecheggiate anche nel sistema delle misure straordinarie di risanamento, piani di riequilibrio e dissesti che riflettono tutti la stessa struttura, e cioè accertamento delle passività e pianificazione della estinzione delle stesse. Ipotizzare che l’accordo con i creditori, sganciato dai principi che regolano le spese secondo i criteri della competenza finanziaria potenziata, possa tout court stabilire una diversa esigibilità del debito fuori bilancio scaduto e riconosciuto significherebbe introdurre in maniera asistematica una facoltà di gestione delle posizioni fuori bilancio secondo criteri che esporrebbero le gestioni stesse al pericolo di comportamenti opportunistici, non potendosi escludere che la prospettiva di poter spalmare, comunque in più anni, un debito, potrebbe alimentare un maggior livello di approssimazione nella programmazione delle spese.
P.Q.M.
La Sezione delle autonomie della Corte dei conti, pronunciandosi sulla richiesta di parere presentata dell’Associazione Nazionale dei Comuni Italiani, enuncia i seguenti principi di diritto:
  
1. “Ai fini di una corretta gestione finanziaria, l’emersione di un debito non previsto nel bilancio di previsione deve essere portata tempestivamente al Consiglio dell’ente per l’adozione dei necessari provvedimenti, quali la valutazione della riconoscibilità, ai sensi dell’art. 194 comma 1, del TUEL ed il reperimento delle necessarie coperture secondo quanto previsto dall’art. 193, comma 3, e 194, commi 2 e 3, del medesimo testo unico.
   2. Gli impegni di spesa per il pagamento dei debiti fuori bilancio riconosciuti e già scaduti devono essere imputati all’esercizio nel quale viene deliberato il riconoscimento. Per esigenze di sostenibilità finanziaria, con l’accordo dei creditori interessati, è possibile rateizzare il pagamento dei debiti riconosciuti in tre anni finanziari compreso quello in corso, ai sensi dell’art. 194, comma 2, del TUEL, a condizione che le relative coperture, richieste dall’art. 193, comma 3, siano puntualmente individuate nella delibera di riconoscimento, con conseguente iscrizione, in ciascuna annualità del bilancio, della relativa quota di competenza secondo gli accordi del piano di rateizzazione convenuto con i creditori.
   3. Nel caso in cui manchi un accordo con i creditori sulla dilazione di pagamento, la spesa dovrà essere impegnata ed imputata tutta nell’esercizio finanziario in cui il debito scaduto è stato riconosciuto, con l’adozione delle conseguenti misure di ripiano.”
  (Corte dei Conti, Sez. autonomie, deliberazione 23.10.2018 n. 21).

APPALTI - ATTI AMMINISTRATIVI: Debiti fuori bilancio: sentenze esecutive e transazioni. Le corrette regole indicate dai giudici contabili.
Il preventivo riconoscimento del debito da parte dell’Organo consiliare risulta comunque necessario anche nell’ipotesi di debiti derivanti da sentenza esecutiva, per loro natura caratterizzati da assenza di discrezionalità per via del provvedimento giudiziario a monte, posto che le funzioni di indirizzo e la responsabilità politica del Consiglio comunale o provinciale non sono circoscritte alle scelte di natura discrezionale, ma si estendono anche ad attività o procedimenti di spesa di natura vincolante ed obbligatoria.
Pertanto, alla luce dell’attuale normativa, non è consentito all’ente locale discostarsi dalle prescrizioni letterali degli artt. 193 e 194 del Tuel che garantiscono una maggiore efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa per salvaguardare gli equilibri finanziari dell’ente locale.
Inoltre, il tempestivo riconoscimento e finanziamento del debito fuori bilancio, nonché il conseguente pagamento, non esporrebbero l’ente al rischio di azioni esecutive, considerato che il decorso di 120 giorni dalla notifica del titolo esecutivo (previsto dall’art. 14, del D.L. 31/12/1996, n. 669 convertito in legge 28/02/1997, n. 30 come modificato dall’art. 147 della Legge 23/12/2000, n. 288), comporterebbe l’avvio delle procedure esecutive nei confronti della pubblica amministrazione
.
---------------
Gli enunciati principi valgono, a maggior ragione, in caso di debiti fuori bilancio di cui alla lett. e) derivanti dall’acquisizione di beni e servizi senza preventivo impegno di spesa, ove sussiste la discrezionalità dell’Ente nel riconoscimento dell’utilità dell’acquisizione.
---------------

La formazione di debiti fuori bilancio costituisce indice della difficoltà dell’Ente di governare correttamente i procedimenti di spesa attraverso il rispetto delle norme previste dal TUEL.
L’esatta individuazione e quantificazione dei debiti fuori bilancio nel corso dell’esercizio finanziario costituisce, pertanto, un preciso dovere dell’organo consiliare, il quale è stato investito dal legislatore dell’obbligo di dare atto del permanere degli equilibri di bilancio (almeno una volta all’anno e comunque entro il 30 settembre) e, in quella sede, di verificare se la sussistenza di debiti f.b. possa, in qualche modo, incidere negativamente sulla situazione finanziaria o alterare i risultati di competenza
.
---------------
Quanto alle transazioni oggetto di delibera di Giunta comunale, nel ribadire quanto sopra affermato con riferimento alla necessaria tempestività della definizione della debitoria fuori bilancio, questa Sezione ha precisato come, quando ricorrano ipotesi transattive che comportino il finanziamento di operazioni contrattuali in più esercizi finanziari, “non può essere messa in dubbio la competenza a provvedere in capo al Consiglio comunale ai sensi dell’art. 42, comma 2, lett. i), del TUEL“.
---------------
Pur prendendo atto di quanto riferito, il Collegio non può che censurare il ritardo nel riconoscimento e nella definizione dei debiti fuori bilancio. La circostanza che si tratti di debiti derivanti dalle gestioni pregresse non assurge a fattore scriminante, atteso che l’esame della Sezione è, in questa sede, limitato -in una dimensione puramente oggettiva- alla situazione contabile e finanziaria dell’ente, a prescindere dall’imputazione soggettiva di eventuali responsabilità.
Si sottolinea la necessità che la gestione contabile sia conforme alle regole per l’assunzione di impegni e per l’effettuazione delle spese di cui all’art. 191 TUEL, atteso che le fattispecie di debiti fuori bilancio rivestono carattere assolutamente eccezionale. Si ribadisce, inoltre, l’imprescindibile priorità della fase di riconoscimento rispetto a quella di pagamento.
In particolare, si richiama quanto ripetutamente statuito da questa Corte in tema di tempestivo riconoscimento dei debiti fuori bilancio, anche se derivanti da sentenze esecutive. Questa Sezione ha, infatti, sottolineato che “il preventivo riconoscimento del debito da parte dell’Organo consiliare risulta comunque necessario anche nell’ipotesi di debiti derivanti da sentenza esecutiva, per loro natura caratterizzati da assenza di discrezionalità per via del provvedimento giudiziario a monte, posto che le funzioni di indirizzo e la responsabilità politica del Consiglio comunale o provinciale non sono circoscritte alle scelte di natura discrezionale, ma si estendono anche ad attività o procedimenti di spesa di natura vincolante ed obbligatoria. Pertanto, alla luce dell’attuale normativa, non è consentito all’ente locale discostarsi dalle prescrizioni letterali degli artt. 193 e 194 del Tuel che garantiscono una maggiore efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa per salvaguardare gli equilibri finanziari dell’ente locale. Inoltre, il tempestivo riconoscimento e finanziamento del debito fuori bilancio, nonché il conseguente pagamento, non esporrebbero l’ente al rischio di azioni esecutive, considerato che il decorso di 120 giorni dalla notifica del titolo esecutivo (previsto dall’art. 14, del D.L. 31/12/1996, n. 669 convertito in legge 28/02/1997, n. 30 come modificato dall’art. 147 della Legge 23/12/2000, n. 288), comporterebbe l’avvio delle procedure esecutive nei confronti della pubblica amministrazione“ (parere 22.02.2018 n. 29).
Gli enunciati principi valgono, a maggior ragione, in caso di debiti fuori bilancio di cui alla lett. e) derivanti dall’acquisizione di beni e servizi senza preventivo impegno di spesa, ove sussiste la discrezionalità dell’Ente nel riconoscimento dell’utilità dell’acquisizione.
Questa Sezione ha, inoltre, osservato che “La formazione di debiti fuori bilancio costituisce indice della difficoltà dell’Ente di governare correttamente i procedimenti di spesa attraverso il rispetto delle norme previste dal TUEL. L’esatta individuazione e quantificazione dei debiti fuori bilancio nel corso dell’esercizio finanziario costituisce, pertanto, un preciso dovere dell’organo consiliare, il quale è stato investito dal legislatore dell’obbligo di dare atto del permanere degli equilibri di bilancio (almeno una volta all’anno e comunque entro il 30 settembre) e, in quella sede, di verificare se la sussistenza di debiti f.b. possa, in qualche modo, incidere negativamente sulla situazione finanziaria o alterare i risultati di competenza” (deliberazione 03.06.2016 n. 122).
Quanto alle transazioni oggetto di delibera di Giunta comunale, nel ribadire quanto sopra affermato con riferimento alla necessaria tempestività della definizione della debitoria fuori bilancio, questa Sezione ha precisato come, quando ricorrano ipotesi transattive che comportino, come nel caso di specie, il finanziamento di operazioni contrattuali in più esercizi finanziari, “non può essere messa in dubbio la competenza a provvedere in capo al Consiglio comunale ai sensi dell’art. 42, comma 2, lett. i), del TUEL“ (
parere 25.05.2017 n. n. 80).
Infine, in relazione ai debiti fuori bilancio derivanti dal conferimento di incarichi professionali, si richiama quanto attualmente previsto da punto 5, lett. g), dell’allegato 4/2 in relazione agli impegni derivanti dal conferimento di incarico a legali esterni (Corte dei Conti, Sez. controllo Puglia, deliberazione 13.07.2018 n. 109
).

LAVORI PUBBLICISomme urgenze, sempre necessario il riconoscimento nei limiti delle necessità accertate.
Dopo la modifica della Legge di Bilancio 2019, è sempre necessario attivare la procedura di riconoscimento di debito fuori bilancio per le spese di somma urgenza, non essendo più previsto il presupposto dell'insufficienza delle risorse.

È quanto ha stabilito la Corte dei Conti della Sicilia con la deliberazione 21.05.2018 n. 121 (si veda anche il Quotidiano degli enti locali e della Pa del 19 giugno).
L'iter di riconoscimento
Pertanto, è sempre necessario avviare l'iter di riconoscimento come debito fuori bilancio dei lavori di somma urgenza, per i quali non risulta possibile rispettare l'iter ordinario del procedimento di spesa e non già solo quando sull'apposito capitolo vi è insufficienza di fondi. Di conseguenza, la giunta è tenuta a sottoporre al Consiglio dell'ente, entro 20 giorni dall'ordinazione fatta a terzi, su proposta del responsabile del procedimento, il provvedimento di riconoscimento della spesa, con le modalità previste dall'articolo 194, comma 1, lettera e), del Tuel, a prescindere, appunto, dalla circostanza che il capitolo di spesa presenti (o meno) sufficiente disponibilità finanziaria.
Il riconoscimento, nondimeno, deve avvenire (trattandosi di somme urgenze) –individuando la relativa copertura finanziaria– nei limiti delle necessità accertate per la rimozione dello stato di pregiudizio alla pubblica incolumità.
Il provvedimento consiliare, poi, deve essere adottato nei 30 giorni successivi all'approvazione della proposta da parte della giunta e comunque entro il 31 dicembre, se non ancora scaduto il termine, con la contestuale comunicazione dei riferimenti al terzo interessato.
Se non si rispettano i termini
Giustamente la pronuncia sottolinea che, qualora l'iter non sia rispettato (anche in relazione ai termini per la proposta da parte della giunta), è destinata a operare la previsione in forza della quale il rapporto obbligatorio intercorre tra il privato fornitore e l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura, ovviamente fatta salva la parte riconoscibile (articolo 194, comma 1, lettera e), nei limiti (però) «degli accertati e dimostrati utilità e arricchimento per l'ente».
In quest'ultimo caso, tra l'altro, la pronuncia –riprendendo un consolidato orientamento della Corte dei conti– sottolinea che il riconoscimento deve operare nei limiti stabiliti dall'articolo 2041 del codice civile, con l'effetto che non risulta possibile computare l'utile d'impresa (che sarà a carico dell'amministratore o funzionario che ha disposto o consentito la fornitura).
La delibera consiliare
Laddove, invece, lo stesso iter si sia svolto nell'ambito dei termini previsti dalla legge, il riferimento alle modalità è da intendersi nel senso che è sempre necessaria l'adozione della delibera consiliare con la quale riconoscere la spesa sostenuta per i lavori di somma urgenza, purché strettamente attinenti alla rimozione dello stato di pericolo. In questo caso, l'utilità ricavata dall'amministrazione coincide con la spesa sostenuta, come risulta dalla perizia tecnica e dal corrispettivo concordato consensualmente, dal momento che qualora l'attività gestionale sia mantenuta entro l'alveo temporale segnato dalla legge non sussiste alcuna motivazione per la decurtazione dell'utile d'impresa.
Attraverso il percorso descritto, sottolinea infine la Corte, è quindi realizzato un congruo bilanciamento tra, da una parte, l'esigenza di celerità e di preminente tutela della pubblica incolumità che giustifica l'affidamento diretto prima che venga assunto l'impegno contabile con, dall'altra parte, la rigida previsione dei termini entro i quali la giunta deve sottoporre la proposta di riconoscimento di debito al consiglio, nella prospettiva di ricondurre la spesa all'alveo del bilancio (articolo Quotidiano Enti Locali & Pa del 20.06.2019).

ATTI AMMINISTRATIVIIl debito rateizzato non sposta l’impegno.
L’eventuale intesa con i creditori sul frazionamento di un debito fuori bilancio in più anni non permette al Comune di spalmare in più esercizi anche l’imputazione contabile, perché secondo i nuovi principi contabili la mossa eluderebbe il pareggio in caso di incapienza dell’obiettivo di saldo nell’anno di riferimento.

Lo spiega la Corte dei conti a Sezioni riunite, in sede giurisdizionale in speciale composizione, con la sentenza 29.03.2018 n. 11.
Questo principio importante si incontra nell’analisi sulla violazione del Patto da parte del Comune di Napoli.
Sul punto, la Corte ha confutato il ragionamento del Comune che da un lato ha accettato un peggioramento del risultato dell’anno 2016 per dare copertura ai debiti fuori bilancio, ma dall’altro ha ritenuto escluso che sullo stesso peggioramento potesse essere disposta anche un’elusione del pareggio di bilancio.
Per i magistrati, invece, l’elusione dei saldi di finanza pubblica si riferisce a una diversa analisi rispetto al peggioramento del risultato accertato, in quanto il ritardato riconoscimento dei debiti fuori bilancio da parte del Consiglio comunale viola l’articolo 194 del Tuel. Una volta accertato il mancato riconoscimento dei debiti fuori bilancio, resta da chiarire se un eventuale accordo sulla ripartizione su più esercizi del pagamento verso i debitori possa generare una posta rettificativa del debito totale che avrebbe dovuto essere iscritto in bilancio per il rispetto dei vincoli di finanza pubblica.
Secondo i principi della contabilità armonizzata, l’impegno deve essere inserito al momento in cui l’obbligazione giuridica si è perfezionata (articolo 183, comma 5, del Tuel), mentre il principio della contabilità finanziaria punto 9.1 dell’allegato A/2 del Dlgs 118/2011 dispone che «nel caso in cui il riconoscimento intervenga successivamente alla scadenza dell’obbligazione, la spesa è impegnata nell’esercizio in cui il debito fuori bilancio è riconosciuto».
Secondo le Sezioni Riunite, pertanto, va esclusa la possibilità da parte dell’ente locale di detrarre dall’ammontare del debito la somma oggetto di accordi di rateizzazione, perché questi accordi riguardano i soli tempi di pagamento e hanno effetto esclusivamente sulla cassa. Effettuando le rettifiche, ossia inserendo l’intero importo del debito fuori bilancio, l’ente ha violato i saldi di finanza pubblica per un importo pari a circa 85,5 milioni di euro, a cui segue la sanzione di pari importo nell’anno successivo alla violazione riscontrata (articolo Il Sole 24 Ore del 09.04.2018).

---------------
MASSIMA
Occorre premettere che la nuova formulazione dell’articolo 183 TUEL, al comma 5, dispone che l’impegno deve essere registrato in bilancio “...quando l’obbligazione è perfezionata con imputazione all’esercizio in cui viene a scadenza...”.
In relazione ai debiti fuori bilancio, che costituiscono obbligazioni perfezionate e scadute, ma non registrate in bilancio tempestivamente ai sensi dell’art. 183 TUEL, il principio della contabilità finanziaria 9.1 dell’allegato A/2 del d.lgs. n. 118/2011 dispone testualmente che “L’emersione di debiti assunti dall’ente e non registrati quando l’obbligazione è sorta comporta la necessità di attivare la procedura amministrativa di riconoscimento del debito fuori bilancio, prima di impegnare le spese con imputazione all’esercizio in cui le relative obbligazioni sono esigibili. Nel caso in cui il riconoscimento intervenga successivamente alla scadenza dell’obbligazione, la spesa è impegnata nell’esercizio in cui il debito fuori bilancio è riconosciuto”.
Deve, conseguentemente, escludersi la possibilità di detrarre l’ammontare di quanto oggetto di accordi di rateizzazione, in quanto tali accordi riguardano i soli tempi di pagamento ed hanno effetto esclusivamente sulla cassa.

APPALTI: Gli accordi transattivi non possono ricomprendersi nell'istituto del "debito fuori bilancio".
Le fattispecie di debito fuori bilancio, analiticamente indicate nell’art. 194, comma 1, del D.Lgs. n. 267/2000, devono considerarsi tassative e non suscettibili di estensione ad altre tipologie di spesa, in considerazione della “…natura eccezionale di detta previsione normativa finalizzata a limitare il ricorso ad impegni non derivanti dalla normale procedura di bilancio…”. Ferma restando, tuttavia, la possibilità del legislatore di disciplinare ulteriori ipotesi di debito fuori bilancio, così come è avvenuto con la modifica apportata all’art. 191, comma 3, del D.Lgs. n. 267/2000, a seguito dell’entrata in vigore dell'art. 3, comma 1, lett. i), D.L. 10.10.2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla L. 07.12.2012, n. 213, con riferimento alla procedura di riconoscimento del debito derivante da lavori di somma urgenza.
Di conseguenza,
nell’ambito delle fattispecie normative di riconoscimento dei debiti fuori bilancio, non può considerarsi incluso l’istituto contrattuale della transazione.
Invero,
si ravvisa l’impossibilità di ricondurre la fattispecie degli accordi transattivi al concetto di sopravvenienza passiva e, dunque, alla nozione di debito fuori bilancio. Infatti, a differenza dei debiti fuori bilancio (chiaramente riconducibili al concetto di sopravvenienza passiva in quanto, in assenza di una specifica previsione nel bilancio di esercizio in cui i debiti si manifestano, esse prescindono necessariamente da un previo impegno di spesa), gli accordi transattivi presuppongono, invece, la decisione dell’Ente di pervenire ad un accordo con la controparte, per cui è possibile prevedere, da parte del Comune, tanto il sorgere dell’obbligazione quanto i tempi per l’adempimento.
Ne deriva che l’ente locale, in tali casi, si trova nelle condizioni (ed ha l’obbligo) di attivare le normali procedure contabili di spesa (stanziamento, impegno, liquidazione e pagamento) previste dall’art. 191 del TUEL e di correlare ad esse l’assunzione delle obbligazioni derivanti dagli accordi transattivi.

---------------
Con riguardo all’individuazione dell’Organo deputato a pronunciarsi sugli atti transattivi che s’intendono stipulare, il Collegio ritiene opportuno richiamare il dettato dell’art. 42, comma 2 lett. i), del TUEL, che espressamente riserva al Consiglio comunale l’adozione di qualsiasi atto che comporti l’assunzione, da parte del Comune, di “…spese che impegnino i bilanci per gli esercizi successivi, escluse quelle relative alle locazioni di immobili ed alla somministrazione e fornitura di beni e servizi a carattere continuativo…”
.
Pertanto,
quando ricorrono ipotesi transattive che comportino il finanziamento di operazioni contrattuali in più esercizi finanziari, non può essere messa in dubbio la competenza a provvedere in capo al Consiglio comunale.
---------------

Con la nota indicata in epigrafe, il Sindaco del Comune di Lizzanello (LE) ha presentato una richiesta di parere in merito alla qualificazione giuridico-contabile del contratto di transazione, con possibile identificazione nella fattispecie di debito fuori bilancio, ovvero, in caso di risposta negativa, alla competenza dell’organo consiliare ad autorizzare la spesa pluriennale, anche in sede di approvazione del bilancio di previsione.
Preliminarmente il Sindaco ha rappresentato che:
   “…- il Comune di Lizzanello, Ente sottoposto a Piano di riequilibrio Pluriennale approvato in data 19/02/2016, - con deliberazione n. 203 dello 01/12/2016, la G.C. approvava una Transazione con la Ditta Mo. Srl, finalizzata a definire il contenzioso in essere per la corretta applicazione dell’art. 8 del contratto di igiene urbana e relativa al periodo 21.09.2006-28.02.2014 anche in esecuzione della sentenza del Consiglio di Stato n. 4013/2016 (anni 2006/2010), prevedendo la corresponsione delle relative somme, senza aggravio di interessi e rivalutazione, in cinque annualità;
   - con deliberazione della G.C. n. 220 del 19/12/2016 approvava una transazione con la ditta SFL–Se.Fa.Lo. soc. coop. a r.l., finalizzata alla conclusione della controversia pendente innanzi al Tribunale di Lecce, prevedendo la corresponsione delle relative somme, senza aggravio di interessi, in quattro annualità;
   - con deliberazione del C.C., n. 12 del 13.03.2017, esecutiva, veniva approvato il Bilancio di Previsione 2017/2019, contenente la previsione di spesa relativa alle predette transazioni (…).
Tutto ciò premesso, al fine di non incorrere inconsapevolmente in erronee applicazioni della legge, il Sindaco ha formulato la seguente istanza di parere: “…Se la transazione si ponga come una fattispecie di riconoscimento di debito fuori bilancio ex art. 194 del TUEL e, in caso di risposta negativa al predetto quesito, se la competenza del Consiglio comunale si limiterebbe alla mera autorizzazione alla spesa pluriennale (ex art. 42, comma 2, lett. i del TUEL) e quindi potrebbe essere prevista direttamente in sede di approvazione del bilancio di previsione, oppure si estenderebbe anche al merito della transazione necessitando quindi di un provvedimento ad hoc…”.
...
Preliminarmente, si rende necessario precisare che la giurisprudenza della Corte dei conti ha avuto già occasione di pronunciarsi in merito all’individuazione della normativa di riferimento per analoghe fattispecie, sia in sede consultiva, che in occasione dei controlli sulla gestione finanziaria degli enti locali, prevista dall’art. 1, comma 166 e ss. della legge n. 266/2005 (Finanziaria per il 2006) e dall’art. 148-bis del Tuel.
Può, infatti, definirsi consolidato ed accolto pienamente da questa Sezione, l’orientamento, secondo il quale
le fattispecie di debito fuori bilancio, analiticamente indicate nell’art. 194, comma 1, del D.Lgs. n. 267/2000, devono considerarsi tassative e non suscettibili di estensione ad altre tipologie di spesa, in considerazione della “…natura eccezionale di detta previsione normativa finalizzata a limitare il ricorso ad impegni non derivanti dalla normale procedura di bilancio… (v. ex multis, Sez. Piemonte,
parere 11.05.2007 n. 4; Sez. Basilicata, del. n. 16/2007; Sez. Puglia, del. n. 106/2009). Ferma restando, tuttavia, la possibilità del legislatore di disciplinare ulteriori ipotesi di debito fuori bilancio, così come è avvenuto con la modifica apportata all’art. 191, comma 3, del D.Lgs. n. 267/2000, a seguito dell’entrata in vigore dell'art. 3, comma 1, lett. i), D.L. 10.10.2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla L. 07.12.2012, n. 213 (cfr. Sez. Puglia deliberazione 14.05.2014 n. 93 e deliberazione 03.06.2016 n. 122), con riferimento alla procedura di riconoscimento del debito derivante da lavori di somma urgenza.
Di conseguenza,
nell’ambito delle fattispecie normative di riconoscimento dei debiti fuori bilancio, non può considerarsi incluso l’istituto contrattuale della transazione.
Tale opzione ermeneutica risulta, inoltre, confermata da ulteriori considerazioni elaborate in sede consultiva (cfr. Sezione Piemonte,
parere 11.05.2007 n. 4, cit. e Sezione Umbria parere 24.09.2015 n. 123), secondo le quali si ravviserebbe l’impossibilità di ricondurre la fattispecie degli accordi transattivi al concetto di sopravvenienza passiva e, dunque, alla nozione di debito fuori bilancio. Infatti, a differenza dei debiti fuori bilancio (chiaramente riconducibili al concetto di sopravvenienza passiva in quanto, in assenza di una specifica previsione nel bilancio di esercizio in cui i debiti si manifestano, esse prescindono necessariamente da un previo impegno di spesa), gli accordi transattivi presuppongono, invece, la decisione dell’Ente di pervenire ad un accordo con la controparte, per cui è possibile prevedere, da parte del Comune, tanto il sorgere dell’obbligazione quanto i tempi per l’adempimento.
Ne deriva che l’ente locale, in tali casi, si trova nelle condizioni (ed ha l’obbligo) di attivare le normali procedure contabili di spesa (stanziamento, impegno, liquidazione e pagamento) previste dall’art. 191 del TUEL e di correlare ad esse l’assunzione delle obbligazioni derivanti dagli accordi transattivi.

L’ente, inoltre, ha chiesto, in caso di risposta negativa al primo quesito, se la competenza del Consiglio comunale debba intendersi limitata alla mera autorizzazione alla spesa pluriennale (ex art. 42, co. 2, lett. i del TUEL), oppure possa considerarsi estesa anche alle questioni di merito inerenti i contenuti ed i termini della transazione.
Così come anticipato in punto di ammissibilità della richiesta di parere, questa Sezione non può certo pronunciarsi sulle fattispecie concrete di transazioni, approvate dal comune e riportate in elenco nella parte in fatto. La pronuncia deve, quindi, limitarsi ad individuare i limiti generali di applicabilità della transazione agli Enti pubblici, al fine di escludere qualsiasi commistione con le scelte gestionali di esclusiva competenza e responsabilità degli organi dell’Ente; né può considerarsi rientrante nell’alveo della funzione consultiva, ed in particolare della contabilità pubblica, l’interpretazione della normativa che disciplina l’ambito di operatività delle competenze specifiche ascritte dal legislatore all’organo consiliare (cfr. art. 42 del TUEL, rubricato: Attribuzioni dei consigli).
Preliminarmente, si evidenzia che
con riguardo all’individuazione dell’Organo deputato a pronunciarsi sugli atti transattivi che s’intendono stipulare, il Collegio ritiene opportuno richiamare il dettato dell’art. 42, comma 2 lett. i), del TUEL, che espressamente riserva al Consiglio comunale l’adozione di qualsiasi atto che comporti l’assunzione, da parte del Comune, di “…spese che impegnino i bilanci per gli esercizi successivi, escluse quelle relative alle locazioni di immobili ed alla somministrazione e fornitura di beni e servizi a carattere continuativo… (cfr. Sez. Piemonte parere 26.09.2013 n. 345 e Sez. Puglia parere 28.11.2013 n. 181).
Pertanto,
quando ricorrono ipotesi transattive che comportino, come nel caso di specie, il finanziamento di operazioni contrattuali in più esercizi finanziari, non può essere messa in dubbio la competenza a provvedere in capo al Consiglio comunale.
Per quel che concerne le modalità di applicazione dell’istituto della transazione (a prescindere dagli specifici contenuti nei quali tale contratto può essere declinato) e l’individuazione dei principi giuridico-contabili ai quali gli Enti pubblici contraenti devono conformarsi, si rappresenta che si è formata una consolidata giurisprudenza delle Sezioni di controllo alla quale, in considerazione della piena condivisione degli orientamenti espressi, questo Collegio si riporta integralmente.
A titolo meramente esemplificativo si segnala che la Sezione regionale di controllo per l’Umbria, con parere 24.09.2015 n. 123 cit., ha indicato in modo esaustivo alcuni dei principi applicabili alle pubbliche amministrazioni che intendono stipulare contratti di transazione (Corte dei Conti, Sez. controllo Puglia,
parere 25.05.2017 n. n. 80).

APPALTIL'elencazione delle fattispecie di riconoscimento dei debiti fuori bilancio contenuta nell''art. 194 del TUEL è da considerarsi tassativa e non può estendersi alle transazioni, in considerazione della natura eccezionale di detta previsione normativa finalizzata a limitare il ricorso ad impegni non derivanti dalla normale procedura di bilancio.
Inoltre, non può essere messa in dubbio la competenza a provvedere in capo al Consiglio comunale, trattandosi di una ipotesi di transazione in relazione alla quale l'Ente intende finanziare la presumibile spesa in modo rateizzato, mediante imputazione delle singole rate annuali nei bilanci di previsione dei prossimi dieci anni.
---------------

Con la nota indicata in premessa il Sindaco del Comune di Terni, dopo avere premesso che:
   - la richiesta di parere attiene all'attività di verifica della situazione debitoria/creditoria di detto Comune con una società partecipata;
   - dall'esito della verifica emerge un credito a favore della società, che l'Amministrazione intenderebbe finanziare in modo rateizzato, mediante imputazione delle singole rate annuali nei bilanci di previsione dei prossimi dieci anni;
   - la mancata risoluzione di detta situazione rischierebbe di produrre un contenzioso dall'esito molto incerto e che potrebbe esporre l'Ente ad oneri economici rilevanti, magari anche superiori all'entità del credito vantato dalla società, a causa del maturare di interessi;
   - per evitare il suddetto rischio è intenzione dell'Amministrazione comunale procedere ad una soluzione transattiva con la società partecipata, riconoscendo una parte del credito vantato, previa attenta verifica e valutazione che la transazione presenti tutti i requisiti sostanziali previsti dalle regole di sana gestione finanziaria: elevata aleatorietà dell'esito di un eventuale e molto probabile contenzioso, congruità delle prestazioni corrispettive dei transigenti e convenienza economica per l'Ente,
chiede a questa Sezione:
   -  se la transazione si ponga come una fattispecie di riconoscimento di debito fuori bilancio ex art. 194 del TUEL e, in caso di risposta negativa al predetto quesito,
   - se la competenza del Consiglio Comunale si limiterebbe alla mera autorizzazione alla spesa pluriennale (ex art. 42, co. 2, lett. i), del TUEL) oppure si estenderebbe anche al merito della transazione.
...
Con il primo quesito il Comune di Terni chiede l’avviso della Sezione sulla riconducibilità della transazione all’alveo delle fattispecie di riconoscimento di debito fuori bilancio disciplinate dall’art. 194 del TUEL.
La risposta al quesito richiede un breve richiamo della disciplina normativa di riferimento, ed in particolare dei principi o postulati contabili emanati dall’Osservatorio per la finanza e la contabilità degli Enti locali presso il Ministero dell’Interno costituito a norma dell’art. 154 del TUEL.
Il principio contabile n. 2, lett. f), adottato dal predetto Osservatorio in data 12.03.2008, prevede, al punto 104, che “gli accordi transattivi non sono previsti tra le ipotesi tassative elencate all’articolo 194 del TUEL e non sono equiparabili alle sentenze esecutive di cui alla lettera a) del comma 1 del citato articolo”. Precisa, inoltre, il punto 104 che la fattispecie degli accordi transattivi non può essere ricondotta al concetto di debito fuori bilancio e che gli accordi transattivi presuppongono la decisione dell’Ente di pervenire ad un accordo con la controparte, per cui è possibile per l’Ente “definire tanto il sorgere dell’obbligazione quanto i tempi dell’adempimento. In ogni caso tale decisione è assunta sulla base di una motivata analisi di convenienza per l’ente di addivenire alla conclusione dell’accordo”.
Le Sezioni di controllo di questa Corte dei conti, che si sono già occupate di detta questione, hanno maturato l’orientamento, che può pertanto definirsi consolidato e dal quale questa Sezione non ha motivo di discostarsi, secondo la quale
l’elencazione delle fattispecie di riconoscimento dei debiti fuori bilancio contenuta nell’art. 194 del TUEL “è da considerarsi tassativa” e non può estendersi alle transazioni, in considerazione della “natura eccezionale di detta previsione normativa finalizzata a limitare il ricorso ad impegni non derivanti dalla normale procedura di bilancio (v. ex multis, Sez. Piemonte,
parere 11.05.2007 n. 4; Sez. Basilicata, del. n. 16/2007; Sez. Puglia, del. n. 106/2009).
A sostegno di tale opzione ermeneutica è stata peraltro addotta (v. Sezione Piemonte,
parere 11.05.2007 n. 4, cit.) l’impossibilità di ricondurre la fattispecie degli accordi transattivi al concetto di sopravvenienza passiva e dunque alla nozione di debito fuori bilancio, precisando che, a differenza dei debiti derivanti da sentenze esecutive (chiaramente riconducibili al concetto di sopravvenienza passiva in quanto, in assenza di una specifica previsione nel bilancio di esercizio in cui i debiti si manifestano, esse prescindono necessariamente da un previo impegno di spesa), gli accordi transattivi presuppongono, invece, la decisione dell’Ente di pervenire ad un accordo con la controparte, per cui è possibile prevedere, da parte del Comune, tanto il sorgere dell’obbligazione quanto i tempi per l’adempimento. Ne discende che l’Amministrazione in tali casi si trova nelle condizioni (ed ha l’obbligo) di attivare le normali procedure contabili di spesa (stanziamento, impegno, liquidazione e pagamento) previste dall’art. 191 del TUEL e di rapportare ad esse l’assunzione delle obbligazioni derivanti dagli accordi transattivi.
Con il secondo quesito l’Ente interpellante chiede a questa Sezione se, in caso di risposta negativa al primo quesito, la competenza del Consiglio comunale debba intendersi limitata alla mera autorizzazione alla spesa pluriennale (ex art. 42, co. 2, lett. i), del TUEL) oppure estendersi anche al merito della transazione.
Come già precisato in punto di ammissibilità della richiesta di parere, questa Sezione non può certo pronunciarsi sulla opportunità dello strumento (accordo transattivo) prescelto dall’Amministrazione per risolvere in via bonaria un possibile contenzioso con una sua società partecipata, che vanta un credito nei confronti dell’Ente in dipendenza del servizio pubblico dalla stessa svolto. La pronuncia deve, quindi, limitarsi ad individuare i limiti generali di applicabilità della transazione agli Enti pubblici, al fine di escludere qualsiasi commistione con le scelte gestionali di esclusiva competenza e responsabilità degli organi dell’Ente.
Quanto alla competenza in ordine alla transazione del Consiglio comunale, il Collegio ritiene opportuno richiamare il dettato dell’art. 42, comma 2, lett. i), del TUEL, che espressamente riserva a detto organo consiliare l’adozione di qualsiasi atto che comporti l’assunzione, da parte del Comune, di “spese che impegnino i bilanci per gli esercizi successivi, escluse quelle relative alle locazioni di immobili ed alla somministrazione e fornitura di beni e servizi a carattere continuativo”.
Va, peraltro, richiamato l’orientamento di alcune Sezioni regionali di controllo che si sono occupate della questione (da ultimo, Sezione Liguria, deliberazione 5/2014) secondo cui la materia delle transazioni è riconducibile di regola alla competenza dirigenziale, potendo la stessa rientrare nell’ambito di attribuzione della Giunta o del Consiglio solo in situazioni particolari e cioè qualora la transazione involga atti di disposizione che implicano valutazioni esulanti dalla mera gestione.
Nel caso di specie non può essere messa in dubbio la competenza a provvedere in capo al Consiglio comunale, trattandosi di una ipotesi di transazione in relazione alla quale l’Ente intende finanziare la presumibile spesa “in modo rateizzato, mediante imputazione delle singole rate annuali nei bilanci di previsione dei prossimi dieci anni”.
Quanto all’applicabilità della transazione agli Enti pubblici, altre Sezioni regionali di controllo che si sono occupate della questione (v. ex multis, Sez. Lombardia,
parere 05.05.2008 n. 26 e parere 18.12.2009 n. 1116; Sez. Piemonte, del. 15/2007 e parere 28.02.2012 n. 20) hanno affermato i seguenti principi, che questo Collegio condivide:
   - anche gli Enti pubblici possono di norma transigere le controversie delle quali siano parte ex art 1965 c.c.;
   - i limiti del ricorso alla transazione da parte degli Enti pubblici sono quelli propri di ogni soggetto dell’ordinamento giuridico, e cioè la legittimazione soggettiva e la disponibilità dell’oggetto, e quelli specifici di diritto pubblico, e cioè la natura del rapporto tra privati e pubblica Amministrazione. Sotto quest’ultimo profilo va ricordato che, nell’esercizio dei propri poteri pubblicistici, l’attività degli Enti territoriali è finalizzata alla cura concreta di interessi pubblici e quindi alla migliore cura dell’interesse intestato all’Ente. Pertanto, i negozi giuridici conclusi con i privati non possono condizionare l’esercizio del potere dell’Amministrazione pubblica sia rispetto alla miglior cura dell’interesse concreto della comunità amministrata, sia rispetto alla tutela delle posizioni soggettive di terzi, secondo il principio di imparzialità dell’azione amministrativa;
   - la scelta se proseguire un giudizio o addivenire ad una transazione e la concreta delimitazione dell’oggetto della stessa spetta all’Amministrazione nell’ambito dello svolgimento della ordinaria attività amministrativa e come tutte le scelte discrezionali non è soggetta a sindacato giurisdizionale, se non nei limiti della rispondenza delle stesse a criteri di razionalità, congruità e prudente apprezzamento, ai quali deve ispirarsi l’azione amministrativa. Uno degli elementi che l’Ente deve considerare è sicuramente la convenienza economica della transazione in relazione all’incertezza del giudizio, intesa quest’ultima in senso relativo, da valutarsi in relazione alla natura delle pretese, alla chiarezza della situazione normativa e ad eventuali orientamenti giurisprudenziali;
   - ai fini dell’ammissibilità della transazione è necessaria l’esistenza di una controversia giuridica (e non di un semplice conflitto economico), che sussiste o può sorgere quando si contrappongono pretese confliggenti di cui non sia possibile a priori stabilire quale sia giuridicamente fondata. Di conseguenza il contrasto tra l’affermazione di due posizioni giuridiche è la base della transazione in quanto serve per individuare le reciproche concessioni, elemento collegato alla contrapposizione delle pretese che ciascuna parte ha in relazione all’oggetto della controversia. Si tratta di un elemento che caratterizza la transazione rispetto ad altri modi di definizione della lite;
   - la transazione è valida solo se ha ad oggetto diritti disponibili (art 1966, co. 2 c.c.) e cioè, secondo la prevalente dottrina e giurisprudenza, quando le parti hanno il potere di estinguere il diritto in forma negoziale. E’ nulla, infatti, la transazione nel caso in cui i diritti che formano oggetto della lite siano sottratti alla disponibilità delle parti per loro natura o per espressa disposizione di legge;
   - requisito essenziale dell’accordo transattivo disciplinato dal codice civile (artt. 1965 e ss. c.c.) è, in forza dell’art. 1321 dello stesso codice, la patrimonialità del rapporto giuridico;

   - inoltre, come affermato dalla giurisprudenza civile (cfr., ex multis, Cass. 06.05.2003 n. 6861), costituisce transazione solo quell’accordo che cade su un rapporto che, oltre a presentare, almeno nell'opinione delle parti, carattere di incertezza, è contrassegnato dalla reciprocità delle concessioni. Oggetto della transazione, quindi, non è il rapporto o la situazione giuridica cui si riferisce la discorde valutazione delle parti, ma la lite cui questa ha dato luogo o possa dar luogo e che le parti stesse intendono eliminare mediante reciproche concessioni. Quanto ai termini (soggetto e oggetto) del contratto di transazione va ancora rammentato che i soggetti devono essere dotati non solo di capacità giuridica ma devono avere anche la legittimazione intesa come potere di agire in ordine ai rapporti sui quali incide la transazione. Sotto questo profilo vengono in rilievo per gli enti pubblici le procedure che prevedono le modalità di formazione ed espressione della volontà amministrativa. Per gli Enti territoriali non è previsto un particolare iter procedimentale per gli atti di transazione, ma, ove il medesimo sia dotato di una propria avvocatura, sarebbe opportuno che questa fosse investita della questione in analogia a quanto prevede per le Amministrazioni dello Stato l’art. 14 del R.D. n. 2440/1923 (legge di contabilità generale) (Corte dei Conti, Sez. controllo Umbria, parere 24.09.2015 n. 123).

ATTI AMMINISTRATIVI: Non risulta possibile procedere al riconoscimento dei debiti fuori bilancio nel corso dell’esercizio provvisorio di bilancio. E ciò per un duplice ordine di ragioni.
In primo luogo, la delibera di riconoscimento può essere adottata solo in occasione di precise scansioni temporali, in particolare in sede di approvazione del bilancio di previsione ovvero in occasione della delibera di salvaguardia degli equilibri di bilancio ex art 193, comma 2, del TUEL. Si tratta, non a caso, dei momenti in cui gli equilibri di bilancio vengono valutati in maniera approfondita e complessiva. Di conseguenza, ipotizzare che si possa provvedere al riconoscimento dei debiti fuori bilancio proprio durante la “vacanza” di bilancio, costituirebbe un’evidente aporia logica.
In secondo luogo, il principio di tipicità e tassatività delle spese consentite nel corso dell’esercizio provvisorio esclude che si possa procedere all’adempimento di obbligazioni che non rientrano nei casi contemplati e, ancor di più, di carattere eccezionale (come quelle aventi a oggetto debiti fuori bilancio)
---------------

Il Comune di Vita (TP) chiede di conoscere se sia possibile procedere al riconoscimento di debiti fuori bilancio (nel caso concreto, di un debito derivante da sentenza provvisoriamente esecutiva di condanna al risarcimento del danno) durante l’esercizio provvisorio di bilancio, nell’ipotesi in cui risulti idoneo e capiente stanziamento per la copertura della spesa.
...
I debiti fuori bilancio sono obbligazioni verso terzi per il pagamento di una determinata somma di denaro, assunte in violazione delle norme giuscontabili che regolano il processo finanziario della spesa e, in particolare, in mancanza del dovuto atto contabile d’impegno.
La corretta programmazione e gestione finanziaria dell’Ente locale impone, infatti, che tutte le spese siano anticipatamente previste nel documento di bilancio approvato dal Consiglio Comunale e che le decisioni di spesa siano assunte nel rispetto delle norme giuscontabili che ne disciplinano la procedura (artt. 151 e 191 TUEL).
Tutto ciò costituisce la diretta conseguenza della funzione autorizzatoria del bilancio di previsione degli enti locali, i quali possono effettuare le sole spese autorizzate dal Consiglio Comunale.
Quest’ultimo, attraverso l’approvazione del bilancio annuale e pluriennale, esercita le sue prerogative di organo di indirizzo dell’attività politico-amministrativa dell’Ente, vincolando, al contempo, i poteri di spesa degli organi amministrativi.
L’art. 194 del TUEL ne disciplina l’ambito di applicazione e le procedure, ed individua tassativamente i presupposti per poter ricondurre tali obbligazioni al sistema di bilancio dell’ente, ossia: a) sentenze esecutive; b) copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi; c) ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile o da norme speciali, di società di capitali costituite per l'esercizio di servizi pubblici locali; d) procedure espropriative o di occupazione d'urgenza per opere di pubblica utilità; e) acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell'articolo 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l'ente, nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza.
In ciascuna delle sopra elencate tipologie, il debito viene ad esistenza al di fuori ed indipendentemente dalle ordinarie procedure che disciplinano la formazione della volontà dell’ente, e la deliberazione consiliare, che riconduce l’obbligazione all’interno della contabilità dell’ente ed individua le risorse per farvi fronte, deve essere tesa ad accertare la riconducibilità del debito ad una delle fattispecie tipizzate dalla norma, nonché le cause che hanno originato l’obbligo, anche al fine di evidenziare eventuali responsabilità.
Superando il precedente orientamento (Sezioni Riunite per la Regione siciliana in sede consultiva,
parere 11.03.2005 n. 2), la più recente giurisprudenza contabile (da ultimo, Sezione di controllo per la Regione siciliana, deliberazione 15.03.2013 n. 21, deliberazione 03.05.2013 n. 74, deliberazione 30.11.2011 n. 270/2011/GEST), in coerenza con i principi contabili dell’Osservatorio sulla finanza locale (pr. n. 2-101/103), ha posto particolare attenzione sull’imprescindibile attività valutativa da parte dell’organo consiliare, che, essendo ascrivibile alla funzione di indirizzo e controllo politico-amministrativo, non ammette alcuna possibilità di interposizione, sia pur in via d’urgenza, da parte di altri organi.
La caratteristica funzione “autorizzatoria” del bilancio preventivo, nella contabilità finanziaria degli enti locali, impone la corretta programmazione e conseguente assunzione, nel rispetto di tutte le norme giuscontabili, delle decisioni di spesa.
Nel quadro appena delineato, non risulta possibile procedere al riconoscimento dei debiti fuori bilancio nel corso dell’esercizio provvisorio di bilancio. E ciò per un duplice ordine di ragioni.
In primo luogo, la delibera di riconoscimento può essere adottata solo in occasione di precise scansioni temporali, in particolare in sede di approvazione del bilancio di previsione ovvero in occasione della delibera di salvaguardia degli equilibri di bilancio ex art 193, comma 2, del TUEL. Si tratta, non a caso, dei momenti in cui gli equilibri di bilancio vengono valutati in maniera approfondita e complessiva. Di conseguenza, ipotizzare che si possa provvedere al riconoscimento dei debiti fuori bilancio proprio durante la “vacanza” di bilancio, costituirebbe un’evidente aporia logica.
In secondo luogo, il principio di tipicità e tassatività delle spese consentite nel corso dell’esercizio provvisorio esclude che si possa procedere all’adempimento di obbligazioni che non rientrano nei casi contemplati e, ancor di più, di carattere eccezionale (come quelle aventi a oggetto debiti fuori bilancio) (Corte dei Conti, Sez. controllo Sicilia, parere 30.10.2014 n. 189).

ATTI AMMINISTRATIVI - INCARICHI PROFESSIONALI: I debiti fuori bilancio sono obbligazioni verso terzi per il pagamento di una determinata somma di denaro, assunte in violazione delle norme giuscontabili che regolano il procedimento finanziario di spesa.
La corretta programmazione e gestione finanziaria dell’ente locale impone, infatti, che tutte le spese siano anticipatamente previste nel documento di bilancio approvato dal Consiglio comunale e che le decisioni di spesa siano assunte nel rispetto delle relative procedure (artt. 151 e 191 TUEL).

Il debito viene ad esistenza al di fuori ed indipendentemente dalle ordinarie procedure che disciplinano la formazione della volontà dell’ente, e la deliberazione consiliare, che riconduce l’obbligazione all’interno della contabilità dell’ente ed individua le risorse per farvi fronte, deve accertare la sussumibilità del debito all’interno di una delle fattispecie tipizzate dalla norma, nonché le cause che hanno originato l’obbligo, anche al fine di evidenziare eventuali responsabilità.
La più recente giurisprudenza di questa Sezione formatasi in materia ha posto particolare attenzione sull’imprescindibile attività valutativa da parte dell’organo consiliare, ascrivibile alla funzione di indirizzo e controllo politico-amministrativo, che non ammette alcuna possibilità di interposizione, sia pur in via d’urgenza, da parte di altri organi.
Nel quadro appena delineato,
i responsabili dei servizi hanno l’obbligo di effettuare periodiche ricognizioni (art. 193 del TUEL) ai fini di un controllo concomitante e costante della situazione gestionale, teso alla tempestiva segnalazione delle passività all’organo consiliare.
Per quest’ultimo,
una volta accertata la sussistenza dei presupposti di cui all’art. 194 del TUEL, il riconoscimento della legittimità costituisce atto dovuto e vincolato, da espletare senza indugio, al fine di evitare indebito aggravio di spesa per maturazione di oneri accessori (interessi moratori, spese legali, ecc.).
Le sottese esigenze di celerità, che trovano ragione nell’esigenza di impedire la maturazione di oneri ulteriori, e di adottare le conseguenti misure di riequilibrio devono essere, infatti, soddisfatte attraverso la celere convocazione dell’organo consiliare, unico intestatario della funzione.
---------------
Seppur in presenza di apposito stanziamento nel bilancio, nelle more del perfezionamento del riconoscimento ex art. 194, lett. a) o lett. e), non è possibile assumere impegno di spesa con apposita determinazione dirigenziale, rinviandone in ogni caso il pagamento ad un momento successivo al riconoscimento.

Nell’ipotesi di acquisizione di beni e servizi in violazione delle procedure di spesa di cui all’art. 191, commi 1, 2 e 3, del Tuel, l’organo consiliare, pur in presenza di idonea copertura della spesa, è chiamato ad una valutazione discrezionale –e al conseguente obbligo di motivazione- sulla sussistenza dei seguenti requisiti imprescindibili:
   - l’utilità, ricavata dalla prestazione di beni e servizi del terzo creditore, in termini anche di obiettivo riscontro della congruità dei prezzi;
   - l’arricchimento, da intendersi non necessariamente come accrescimento patrimoniale, bensì come risparmio di spesa, che include solo la quota corrispondente al valore materiale della prestazione effettivamente ricevuta, con esclusione della quota di utile d’impresa e di voci accessorie quali interessi, rivalutazione, spese legali, ecc. ;
   - la propedeuticità all’espletamento di funzioni e servizi di competenza, ossia la stretta coerenza con l’attività istituzionale dell’ente.

Dall’eventuale carenza –totale o parziale- dei predetti presupposti discende addirittura l’interruzione del rapporto di immedesimazione organica e l’estraneità dell’ente rispetto al rapporto obbligatorio, che per la parte non riconoscibile intercorre, ai fini della controprestazione, tra il privato fornitore e l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura.
Nel quadro appena tratteggiato,
è evidente che l’eventuale adozione interinale dell’impegno di spesa, pur in assenza di pagamento, darebbe comunque luogo ad un’inversione procedimentale lesiva delle attribuzioni dell’organo consiliare.
Nelle ipotesi contemplate dall’art. 194, comma 1, lett. e), del Tuel, il preliminare riconoscimento della legittimità del debito appare strumentale alla complessiva regolarizzazione contabile della spesa.
---------------
A conclusioni non difformi, il Collegio perviene anche nell’ipotesi di riconoscimento di un debito da sentenza esecutiva, caratterizzato da assenza di discrezionalità per via del provvedimento giudiziario a monte che, accertando il diritto di credito del terzo, rende agevole la riconduzione al sistema di bilancio di un fenomeno di rilevanza finanziaria maturato all’esterno di esso
(pr. cont. 2.101).
Anche in questo caso, l’avvio del procedimento di spesa ex art. 183 e ss. del Tuel postula comunque, già sul piano logico, una positiva valutazione dell’organo consiliare sulla sussistenza dei presupposti di riconoscibilità, sulle cause ed eventuali responsabilità connesse, nonché sulle misure correttive tese ad evitare il reiterarsi delle anomalie oggetto di soccombenza giudiziale.
L’eventuale previsione in bilancio di uno specifico stanziamento per liti, arbitraggi, transazioni e quant’altro non elimina la necessità che il Consiglio deliberi anche sulla riconoscibilità dei singoli debiti formatisi al di fuori delle norme giuscontabili (pr. cont. 1-105).
Anche in tale fattispecie, l’eventuale pretermissione o postergazione della procedura consiliare vanificherebbe la disciplina di garanzia prevista dall’ordinamento e la correlata fase di controllo politico amministrativo, nonché la correlata verifica da parte della Procura regionale della Corte dei conti ex art. 23, comma 5, della legge n. 289/2002.
---------------
Al fine di evitare possibili prassi elusive del patto di stabilità interno, in presenza di riconoscimento del debito ex art. 194, c. 1, e), e di idoneo stanziamento, a cui non sia seguito entro l’esercizio finanziario il relativo impegno di spesa, non è possibile considerare impegnate le somme dovute sullo stanziamento, dandone atto nel rendiconto di gestione. 

Invero, la soluzione contraria postulerebbe una modifica al regolamento di contabilità che, nella fattispecie, trova ostacolo nell’inderogabilità della disciplina degli “impegni di spesa automatici” (art. 183, commi 2, 3, 5 del Tuel), sancita dall’art. 152, comma 4, del Tuel.
In prossimità della scadenza dell’esercizio finanziario, la tempestiva formalizzazione dell’impegno di spesa conseguente alla deliberazione consiliare ex art. 194 del Tuel costituirebbe un obiettivo prioritario per l’ente, proprio al fine di scongiurare i rischi di elusione paventati dall’ente, che esporrebbero il dirigente competente alle possibili conseguenze sanzionatorie per l’indebito miglioramento dei saldi rilevanti ai fini del patto di stabilità interno connesso al suo ritardo.
---------------
Qualora l’ente sia a conoscenza di un debito fuori bilancio da sentenza esecutiva al termine dell’esercizio, abbia il dovere di convocare con la massima celerità il consiglio comunale ai fini della tempestiva adozione dei provvedimenti di riconoscimento e delle contestuali misure tese a riportare in equilibrio la gestione (art. 193, comma 3, e 194 del Tuel) modificando, se necessario, le priorità in ordine alle spese già deliberate per assicurare la copertura delle passività insorte.

La consolidata giurisprudenza di questa Sezione ha più volte evidenziato come
il rinvio di oneri finanziari ad esercizi successivi rispetto a quello in cui maturano i presupposti del riconoscimento può costituire una prassi elusiva del patto di stabilità interno, e dunque illecita, nella misura in cui finisca per rinviare artificiosamente ad esercizi futuri oneri finanziari di cui l’ente è -formalmente o sostanzialmente- a conoscenza entro il termine utile per la variazione di assestamento generale di bilancio.
Nel caso particolare in cui la passività da soccombenza giudiziaria emerga oltre il termine per la variazione di assestamento generale di bilancio (circostanza, quest’ultima, comprovabile dalla data di comunicazione via PEC del deposito del provvedimento), si ritiene che l’amministrazione, in assenza di strumenti per assicurare la copertura finanziaria della spesa, abbia l’obbligo di approvare il nuovo bilancio di previsione nel più breve termine possibile, ai fini del celere riconoscimento della passività insorta.

In merito al rischio di azioni esecutive, la Sezione riconosce che
il termine di 120 giorni dalla notifica del titolo esecutivo previsto (art. 14, del D.L. 31.12.1996, n. 669 convertito in L. n. 30/1997 e s.m.i.) per l’avvio di procedure esecutive nei confronti della P.A. sia “sufficientemente ampio per provvedere agli adempimenti di cui all'art. 194 del TUEL”, alla luce del principio di buon andamento di cui all’art. 97 Cost..
Tale termine, ad avviso della Sezione,
è da ritenersi “ragionevole” anche per consentire all’ente di approvare celermente il nuovo bilancio di previsione.
Condivisibili, a riguardo, appaiono le conclusioni ermeneutiche cui approda la Sezione regionale di controllo per la Campania circa
l’impossibilità, durante il periodo di esercizio provvisorio, di provvedere al riconoscimento dei debiti fuori bilancio per via dell’eccezionalità della fattispecie di cui all’art. 194 del Tuel rispetto alle ipotesi previste dall’art. 163, comma 3, del Tuel, ma soprattutto per la mancanza del bilancio d’esercizio, cui ricondurre le passività emerse.
L’esigenza di urgente ripristino degli equilibri di bilancio -recentemente assurti a rango costituzionale– impone la necessità di abbreviare al massimo, nella fattispecie, la durata dell’esercizio provvisorio, che di per sé costituisce una fase eccezionale e transitoria.
Giova ricordare, peraltro, che
l’art. 191, comma 5, del Tuel introduce forti limitazioni per gli enti locali che presentino, nell’ultimo rendiconto deliberato, disavanzo di amministrazione o che indichino debiti fuori bilancio per i quali non sono stati validamente adottati i provvedimenti di cui all’art. 193 del Tuel, vietando agli stessi di assumere impegni e pagare spese per servizi non espressamente previsti per legge, salve le spese da sostenere a fronte di impegni già assunti in esercizi precedenti.
---------------
I debiti riconoscibili ex art. 194, comma 1, lett. a), del Tuel, sono quelli strettamente riconducibili alla sentenza o al provvedimento giudiziario esecutivo.

In tale ambito,
si ritiene possano rientrare anche le spese di registrazione della sentenza, che chi ha assolto l’onere fiscale può ripetere dalla controparte secondo le regole dell’azione di regresso tra condebitori solidali, in coerenza con la statuizione del giudice in punto di spese.
Sono da ritenere parimenti riconoscibili gli oneri per il contributo unificato (costituenti spese di giustizia, e dovuti in ogni caso dalla parte soccombente nell’ipotesi di cui all’art. 13, comma 6-bis, del DPR n. 115/2002), nonché le spese legali della parte vincitrice, entrambe di norma liquidate dal giudice con il dispositivo in seno alle spese di giudizio, secondo i criteri di cui all’art. 91 e ss. del c.p.c..
Non rientrano, invece, nella fattispecie, le eventuali altre spese collegate non al dispositivo della sentenza, bensì ad autonome iniziative dell’ente (ad esempio, incarichi di consulente tecnico di parte, ecc.), semmai riconducibili, in presenza dei relativi presupposti, alla fattispecie di cui all’art. 194, c. 1, lett. e), del Tuel.
---------------
Tra le spese riconoscibili ex lett. a) possono rientrare anche gli oneri legati al consulente tecnico d’ufficio
, la cui parcella è liquidata con decreto dal giudice che ne pone provvisoriamente l’onere del pagamento a carico di una o più parti della causa, salva statuizione in sentenza circa la parte definitivamente onerata a riguardo.
---------------
Con la nota in epigrafe, il sindaco del comune di Trapani formula una richiesta di parere in materia di debiti fuori bilancio.
In particolare, dopo aver richiamato i principi contabili dell’Osservatorio per la finanza locale n. 2.96, 2.97, 2.101, 2.105, 3.65, formula i seguenti quesiti:
   1. se, in presenza di apposito stanziamento nel bilancio, nelle more del perfezionamento del riconoscimento ex art. 194, comma 1, lett. a) ed e), sia possibile assumere impegno di spesa con apposita determinazione dirigenziale, rinviandone in ogni caso il pagamento ad un momento successivo al riconoscimento;
   2. se, al fine di evitare possibili prassi elusive del patto di stabilità interno, in presenza di riconoscimento del debito ex art. 194, c. 1, lett. e), e di idoneo stanziamento, a cui non sia seguito entro l’esercizio finanziario il relativo impegno di spesa, sia possibile considerare impegnate le somme dovute sullo stanziamento, dandone atto nel rendiconto di gestione;
   3. se, nell’ipotesi di conoscenza di un debito fuori bilancio da sentenza esecutiva notificata oltre il termine utile per la variazione di assestamento generale e in assenza di copertura finanziaria, l’ente, pur avendo la possibilità in sede di rendiconto di riservare quota parte dell’avanzo, incorra nel divieto, fino all’adozione dei provvedimenti consiliari di riconoscimento e finanziamento, di assumere impegni e pagare spese per servizi non espressamente previsti per legge ex art. 191, c. 5, del Tuel;
   4. se nell’ambito delle spese da sentenza esecutiva rientrino anche la tassa di registro, le spese del contributo unificato e le spese legali di soccombenza;
   5. se le spese di nomina del CTU siano da considerare debiti fuori bilancio o se lo siano solo se l’impegno di spesa non avvenga nell’esercizio di conferimento dell’incarico.
...
Nel merito, ricorda il Collegio che
i debiti fuori bilancio sono obbligazioni verso terzi per il pagamento di una determinata somma di denaro, assunte in violazione delle norme giuscontabili che regolano il procedimento finanziario di spesa.
La corretta programmazione e gestione finanziaria dell’ente locale impone, infatti, che tutte le spese siano anticipatamente previste nel documento di bilancio approvato dal Consiglio comunale e che le decisioni di spesa siano assunte nel rispetto delle relative procedure (artt. 151 e 191 TUEL).

Ciò costituisce la diretta conseguenza della funzione autorizzatoria del bilancio di previsione, con il quale l’organo consiliare esercita le sue prerogative di indirizzo dell’attività politico-amministrativa dell’ente, vincolando, al contempo, i poteri di spesa degli organi amministrativi.
L’art. 194 del TUEL fornisce un elenco tassativo delle tipologie di obbligazioni riconoscibili, riconducibili a: a) sentenze esecutive; b) copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi; c) ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile o da norme speciali, di società di capitali costituite per l'esercizio di servizi pubblici locali; d) procedure espropriative o di occupazione d'urgenza per opere di pubblica utilità; e) acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell'articolo 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l'ente, e nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza.
In ciascuna delle sopra elencate tipologie,
il debito viene ad esistenza al di fuori ed indipendentemente dalle ordinarie procedure che disciplinano la formazione della volontà dell’ente, e la deliberazione consiliare, che riconduce l’obbligazione all’interno della contabilità dell’ente ed individua le risorse per farvi fronte, deve accertare la sussumibilità del debito all’interno di una delle fattispecie tipizzate dalla norma, nonché le cause che hanno originato l’obbligo, anche al fine di evidenziare eventuali responsabilità.
Superando il precedente orientamento (Sezioni Riunite per la Regione siciliana in sede consultiva,
parere 11.03.2005 n. 2), la più recente giurisprudenza di questa Sezione (da ultimo, cfr. deliberazione 15.03.2013 n. 21, deliberazione 03.05.2013 n. 74, deliberazione 30.11.2011 n. 270/2011/GEST) formatasi in materia ha posto particolare attenzione sull’imprescindibile attività valutativa da parte dell’organo consiliare, ascrivibile alla funzione di indirizzo e controllo politico-amministrativo, che non ammette alcuna possibilità di interposizione, sia pur in via d’urgenza, da parte di altri organi.
Nel quadro appena delineato,
i responsabili dei servizi hanno l’obbligo di effettuare periodiche ricognizioni (art. 193 del TUEL) ai fini di un controllo concomitante e costante della situazione gestionale, teso alla tempestiva segnalazione delle passività all’organo consiliare.
Per quest’ultimo,
una volta accertata la sussistenza dei presupposti di cui all’art. 194 del TUEL, il riconoscimento della legittimità costituisce atto dovuto e vincolato, da espletare senza indugio, al fine di evitare indebito aggravio di spesa per maturazione di oneri accessori (interessi moratori, spese legali, ecc.).
Le sottese esigenze di celerità, che trovano ragione nell’esigenza di impedire la maturazione di oneri ulteriori, e di adottare le conseguenti misure di riequilibrio devono essere, infatti, soddisfatte attraverso la celere convocazione dell’organo consiliare, unico intestatario della funzione.
Effettuato questo breve excursus di carattere generale, può darsi risposta ai quesiti dell’ente.
Con il primo, il comune chiede se, in presenza di apposito stanziamento nel bilancio, nelle more del perfezionamento del riconoscimento ex art. 194, lett. a) o lett. e), sia possibile assumere impegno di spesa con apposita determinazione dirigenziale, rinviandone in ogni caso il pagamento ad un momento successivo al riconoscimento.
Alla luce della superiore premessa, la risposta al quesito è sicuramente negativa.
Nell’ipotesi di acquisizione di beni e servizi in violazione delle procedure di spesa di cui all’art. 191, commi 1, 2 e 3, del Tuel, l’organo consiliare, pur in presenza di idonea copertura della spesa, è chiamato ad una valutazione discrezionale –e al conseguente obbligo di motivazione- sulla sussistenza dei seguenti requisiti imprescindibili:
   - l’utilità, ricavata dalla prestazione di beni e servizi del terzo creditore, in termini anche di obiettivo riscontro della congruità dei prezzi;
   - l’arricchimento, da intendersi non necessariamente come accrescimento patrimoniale, bensì come risparmio di spesa, che include solo la quota corrispondente al valore materiale della prestazione effettivamente ricevuta, con esclusione della quota di utile d’impresa e di voci accessorie quali interessi, rivalutazione, spese legali, ecc. ;
   - la propedeuticità all’espletamento di funzioni e servizi di competenza, ossia la stretta coerenza con l’attività istituzionale dell’ente.

Dall’eventuale carenza –totale o parziale- dei predetti presupposti discende addirittura l’interruzione del rapporto di immedesimazione organica e l’estraneità dell’ente rispetto al rapporto obbligatorio, che per la parte non riconoscibile intercorre, ai fini della controprestazione, tra il privato fornitore e l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura.
Nel caso di esecuzioni reiterate o continuative, questo effetto potrà essere esteso a coloro che -colpevolmente- hanno reso possibili le singole prestazioni.
Nel quadro appena tratteggiato,
è evidente che l’eventuale adozione interinale dell’impegno di spesa, pur in assenza di pagamento, darebbe comunque luogo ad un’inversione procedimentale lesiva delle attribuzioni dell’organo consiliare.
Come testualmente ricordato dall’ente,
nelle ipotesi contemplate dall’art. 194, comma 1, lett. e), del Tuel, il preliminare riconoscimento della legittimità del debito appare strumentale alla complessiva regolarizzazione contabile della spesa.
A conclusioni non difformi, il Collegio perviene anche nell’ipotesi di riconoscimento di un debito da sentenza esecutiva, caratterizzato da assenza di discrezionalità per via del provvedimento giudiziario a monte che, accertando il diritto di credito del terzo, rende agevole la riconduzione al sistema di bilancio di un fenomeno di rilevanza finanziaria maturato all’esterno di esso (pr. cont. 2.101).
Anche in questo caso, l’avvio del procedimento di spesa ex art. 183 e ss. del Tuel postula comunque, già sul piano logico, una positiva valutazione dell’organo consiliare sulla sussistenza dei presupposti di riconoscibilità, sulle cause ed eventuali responsabilità connesse, nonché sulle misure correttive tese ad evitare il reiterarsi delle anomalie oggetto di soccombenza giudiziale.
L’eventuale previsione in bilancio di uno specifico stanziamento per liti, arbitraggi, transazioni e quant’altro non elimina la necessità che il Consiglio deliberi anche sulla riconoscibilità dei singoli debiti formatisi al di fuori delle norme giuscontabili (pr. cont. 1-105; in termini Sezione controllo per la Basilicata,
parere 27.03.2007 n. 6).
Anche in tale fattispecie, l’eventuale pretermissione o postergazione della procedura consiliare vanificherebbe la disciplina di garanzia prevista dall’ordinamento e la correlata fase di controllo politico amministrativo, nonché la correlata verifica da parte della Procura regionale della Corte dei conti ex art. 23, comma 5, della legge n. 289/2002.
La soluzione appena prospettata risulta anche coerente con i nuovi parametri di deficitarietà strutturale (DM Interno 18.02.2013), che, non prendendo più a riferimento la consistenza dei debiti “formatisi” nel corso dell’esercizio di riferimento, bensì quella dei debiti “riconosciuti” (cfr. parametro n. 8), valorizzano al massimo livello l’importanza del momento formale di riconduzione della passività al sistema di bilancio, nonché del rispetto della scansione procedimentale delineata dal legislatore.
Con il secondo quesito
l’ente chiede se, al fine di evitare possibili prassi elusive del patto di stabilità interno, in presenza di riconoscimento del debito ex art. 194, c. 1, e), e di idoneo stanziamento, a cui non sia seguito entro l’esercizio finanziario il relativo impegno di spesa, sia possibile considerare impegnate le somme dovute sullo stanziamento, dandone atto nel rendiconto di gestione.
Anche in questo caso, la risposta al quesito è negativa.

La soluzione prospettata dall’ente, infatti, postulerebbe una modifica al regolamento di contabilità che, nella fattispecie, trova ostacolo nell’inderogabilità della disciplina degli “impegni di spesa automatici” (art. 183, commi 2, 3, 5 del Tuel), sancita dall’art. 152, comma 4, del Tuel.
In prossimità della scadenza dell’esercizio finanziario, la tempestiva formalizzazione dell’impegno di spesa conseguente alla deliberazione consiliare ex art. 194 del Tuel costituirebbe un obiettivo prioritario per l’ente, proprio al fine di scongiurare i rischi di elusione paventati dall’ente, che esporrebbero il dirigente competente alle possibili conseguenze sanzionatorie per l’indebito miglioramento dei saldi rilevanti ai fini del patto di stabilità interno connesso al suo ritardo.

Venendo al terzo quesito, osserva il Collegio che
qualora l’ente sia a conoscenza di un debito fuori bilancio da sentenza esecutiva al termine dell’esercizio, abbia il dovere di convocare con la massima celerità il consiglio comunale ai fini della tempestiva adozione dei provvedimenti di riconoscimento e delle contestuali misure tese a riportare in equilibrio la gestione (art. 193, comma 3, e 194 del Tuel) modificando, se necessario, le priorità in ordine alle spese già deliberate per assicurare la copertura delle passività insorte.
La consolidata giurisprudenza di questa Sezione ha più volte evidenziato (cfr., ex multis, delibera n. 44/2013/PRSP e
deliberazione 15.03.2013 n. 21; in termini, cfr. Ragioneria generale dello Stato, circolare 07.02.2013 n. 5/2013) come il rinvio di oneri finanziari ad esercizi successivi rispetto a quello in cui maturano i presupposti del riconoscimento può costituire una prassi elusiva del patto di stabilità interno, e dunque illecita, nella misura in cui finisca per rinviare artificiosamente ad esercizi futuri oneri finanziari di cui l’ente è -formalmente o sostanzialmente- a conoscenza entro il termine utile per la variazione di assestamento generale di bilancio.
Nel caso particolare prospettato dall’ente, in cui la passività da soccombenza giudiziaria emerga oltre il termine per la variazione di assestamento generale di bilancio (circostanza, quest’ultima, comprovabile dalla data di comunicazione via PEC del deposito del provvedimento), si ritiene che
l’amministrazione, in assenza di strumenti per assicurare la copertura finanziaria della spesa, abbia l’obbligo di approvare il nuovo bilancio di previsione nel più breve termine possibile, ai fini del celere riconoscimento della passività insorta.
In merito al rischio di azioni esecutive, la Sezione riconosce che
il termine di 120 giorni dalla notifica del titolo esecutivo previsto (art. 14, del D.L. 31.12.1996, n. 669 convertito in L. n. 30/1997 e s.m.i.) per l’avvio di procedure esecutive nei confronti della P.A. sia “sufficientemente ampio per provvedere agli adempimenti di cui all'art. 194 del TUEL”, alla luce del principio di buon andamento di cui all’art. 97 Cost. (cfr. Corte dei Conti, Sezione regionale di controllo per la Puglia, par. 9/2012, Sezione regionale di controllo per la Campania, parere 23.05.2013 n. 213).
Tale termine, ad avviso della Sezione, è da ritenersi “ragionevole” anche per consentire all’ente di approvare celermente il nuovo bilancio di previsione.
Condivisibili, a riguardo, appaiono le conclusioni ermeneutiche cui approda la Sezione regionale di controllo per la Campania (cfr. parere 23.05.2013 n. 213, cit.), circa
l’impossibilità, durante il periodo di esercizio provvisorio, di provvedere al riconoscimento dei debiti fuori bilancio per via dell’eccezionalità della fattispecie di cui all’art. 194 del Tuel rispetto alle ipotesi previste dall’art. 163, comma 3, del Tuel, ma soprattutto per la mancanza del bilancio d’esercizio, cui ricondurre le passività emerse.
L’esigenza di urgente ripristino degli equilibri di bilancio -recentemente assurti a rango costituzionale– impone la necessità di abbreviare al massimo, nella fattispecie, la durata dell’esercizio provvisorio, che di per sé costituisce una fase eccezionale e transitoria (cfr., sul punto, Sezione delle Autonomie, delibera n. 23/SEZAUT/2013/INPR).
Giova ricordare, peraltro, che
l’art. 191, comma 5, del Tuel introduce forti limitazioni per gli enti locali che presentino, nell’ultimo rendiconto deliberato, disavanzo di amministrazione o che indichino debiti fuori bilancio per i quali non sono stati validamente adottati i provvedimenti di cui all’art. 193 del Tuel, vietando agli stessi di assumere impegni e pagare spese per servizi non espressamente previsti per legge, salve le spese da sostenere a fronte di impegni già assunti in esercizi precedenti.
Con il quarto quesito, l’ente chiede se tra le spese riconoscibili rientrino anche quelle relative all’imposta di registro della sentenza, al contributo unificato e alle spese legali.
A riguardo, il Collegio osserva che, al fine di consentire un controllo del costo complessivo della soccombenza da parte dell’organo consiliare (sì da potere valutare anche le responsabilità ivi annesse),
i debiti riconoscibili ex art. 194, comma 1, lett. a), del Tuel, sono quelli strettamente riconducibili alla sentenza o al provvedimento giudiziario esecutivo.
In tale ambito,
si ritiene possano rientrare anche le spese di registrazione della sentenza (cfr., in termini, Sezione regionale di controllo per la Sardegna,
parere 21.01.2009 n. 2), che chi ha assolto l’onere fiscale può ripetere dalla controparte secondo le regole dell’azione di regresso tra condebitori solidali, in coerenza con la statuizione del giudice in punto di spese.
Sono da ritenere parimenti riconoscibili gli oneri per il contributo unificato (costituenti spese di giustizia, e dovuti in ogni caso dalla parte soccombente nell’ipotesi di cui all’art. 13, comma 6-bis, del DPR n. 115/2002), nonché le spese legali della parte vincitrice, entrambe di norma liquidate dal giudice con il dispositivo in seno alle spese di giudizio, secondo i criteri di cui all’art. 91 e ss. del c.p.c..
Non rientrano, invece, nella fattispecie, le eventuali altre spese collegate non al dispositivo della sentenza, bensì ad autonome iniziative dell’ente (ad esempio, incarichi di consulente tecnico di parte, ecc.), semmai riconducibili, in presenza dei relativi presupposti, alla fattispecie di cui all’art. 194, c. 1, lett. e), del Tuel.
Si richiamano, a riguardo, i principi di programmazione della spesa e di prudenza e veridicità nella contabilizzazione, più volte affermati dalla giurisprudenza contabile.
Alla stregua di quanto detto,
la Sezione ritiene che tra le spese riconoscibili ex lett. a) possano rientrare anche gli oneri legati al consulente tecnico d’ufficio (cfr. Sezione regionale di controllo per la Lombardia,
parere 18.09.2012 n. 401), la cui parcella è liquidata con decreto dal giudice che ne pone provvisoriamente l’onere del pagamento a carico di una o più parti della causa, salva statuizione in sentenza circa la parte definitivamente onerata a riguardo (Corte dei Conti, Sez. controllo Sicilia, parere 29.04.2014 n. 55).

IN EVIDENZA

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Sulla corretta costituzione del fondo [almeno l’8% delle somme riscosse per oneri di urbanizzazione secondaria incrementato di una quota non inferiore all’8 per cento: a) del valore delle opere di urbanizzazione realizzate direttamente dai soggetti interessati a scomputo totale o parziale del contributo relativo agli oneri di urbanizzazione secondaria; b) del valore delle aree cedute per la realizzazione delle opere di urbanizzazione secondaria; c) di ogni altro provento destinato per legge o per atto amministrativo alla realizzazione di opere di urbanizzazione secondaria] destinato alla realizzazione delle attrezzature per servizi religiosi.
L
a questione si pone soltanto quando in seguito a convenzioni, atti unilaterali d’obbligo o altri accordi comunque denominati, il soggetto attuatore di interventi edilizi/urbanistici realizza opere di urbanizzazione secondaria (a scomputo), ovvero ceda aree standards (per realizzare opere di urbanizzazione secondarie) in luogo della loro monetizzazione, ed il comune non abbia ulteriori introiti derivante da oneri di urbanizzazione secondaria ovvero da monetizzazione di aree perché la dotazione del fondo previsto dalla legge regionale 12/2005 possa raggiungere almeno l’8 per cento del valore complessivo degli oneri di urbanizzazione secondaria e delle cessioni delle aree standars, secondo i parametri di quantificazione dettati dalla legge regionale (art. 73).
Ebbene, nel suddetto caso il fondo stesso può (anzi deve) essere incrementato con risorse che il comune avrebbe potuto utilizzare per realizzare le suddette opere (con l'esclusione di mutui, dell'avanzo vincolato per legge ed altre risorse comunque vincolate per determinate spese).
L'incremento del fondo, nel bilancio, dovrà avvenire quando le opere realizzate dal privato saranno consegnate al comune, ovvero nel caso di inadempimento del privato, quando saranno incassati gli introiti della fideiussione che garantisce le obbligazioni della convenzione o dell'atto unilaterale d'obbligo.
---------------

Il Sindaco del comune di Lallio (BG) ha formulato una richiesta di parere in ordine alla possibilità di iscrivere nel bilancio di previsione delle quote relative all’8% degli oneri di urbanizzazione secondaria da destinare in apposito fondo per la realizzazione di attrezzature di interesse comune per servizi religiosi anche se gli stessi non siano stati definitivamente incassati ed accertati.
La richiesta è presentata con riferimento ad una particolare fattispecie, ovvero a quella in cui la realizzazione di opere di urbanizzazione secondaria o di standards qualitativi siano realizzati in virtù di accordi (o atti unilaterali d’obbligo) con l’amministrazione da parte del soggetto attuatore di un intervento edilizio, ai sensi della legge regionale 12/2005 e successive modificazioni ed integrazioni, e non siano stati versati gli oneri di urbanizzazione secondaria in quanto scomputati a causa dell’intervento da realizzare.
Ovviamente la sezione di controllo non si esprime in ordine alla legittimità o meno degli strumenti di attuazione del PGT così come declinati in concreto dall’amministrazione comunale nella rappresentazione del caso in esame, ma si sofferma soltanto sugli aspetti che riguardano la correttezza contabile delle operazioni che il comune deve compiere per stanziare nel fondo l’8% del valore delle opere di urbanizzazione secondaria non versate dal privato, perché il soggetto attuatore ha realizzato interventi a scomputo degli oneri di urbanizzazione secondaria dovuti.
L’art. 73 della legge regionale 12/2005, infatti, stabilisce non solo che l’8% degli introiti dovuti per opere di urbanizzazioni secondarie devono essere destinate al fondo per le attrezzature di interesse comune per i servizi religiosi ma sancisce anche che il fondo di cui sopra, deve essere incrementato di una quota non inferire al 8% del valore delle opere di urbanizzazione realizzate direttamente dal privato a scomputo degli oneri di urbanizzazione secondaria e del valore delle aree cedute per la realizzazione delle suddette opere e di ogni altro provento destinato per legge o atto amministrativo alla realizzazione di opere di urbanizzazione secondarie.
...
Ritenuto che la richiesta sia soggettivamente ammissibile in quanto proveniente dal rappresentante legale dell’ente ed oggettivamente ammissibile in quanto interessa una materia compresa nel perimetro della contabilità pubblica trattandosi di norma che impone all’amministrazione l’incremento di un fondo da iscrivere in bilancio e che riguarda il modo il come ed il quando, l’amministrazione debba finanziare l’incremento stesso, qualora il soggetto privato realizzi opere a scomputo di oneri urbanizzazione secondaria ai sensi dell’art. 73 della legge regionale 12/2005 ovvero debba finanziare l’8% del valore delle aree cedute (e quindi non monetizzate) per la realizzazione di standards relativi ad opere di urbanizzazione secondaria.
Per comodità espositiva si riporta, per quel che interessa, l’art. 73 della L.R. suddetta: “1. In ciascun comune, almeno l'8 per cento delle somme riscosse per oneri di urbanizzazione secondaria è ogni anno accantonato in apposito fondo, risultante in modo specifico nel bilancio di previsione, destinato alla realizzazione delle attrezzature indicate all’articolo 71, nonché per interventi manutentivi, di restauro e ristrutturazione edilizia, ampliamento e dotazione di impianti, ovvero all'acquisto delle aree necessarie. Tale fondo è determinato con riguardo a tutti i permessi di costruire rilasciati e alle denunce di inizio attività presentate nell’anno precedente in relazione a interventi a titolo oneroso ed è incrementato di una quota non inferiore all’8 per cento:
   a) del valore delle opere di urbanizzazione realizzate direttamente dai soggetti interessati a scomputo totale o parziale del contributo relativo agli oneri di urbanizzazione secondaria;
   b) del valore delle aree cedute per la realizzazione delle opere di urbanizzazione secondaria;
   c) di ogni altro provento destinato per legge o per atto amministrativo alla realizzazione di opere di urbanizzazione secondaria
”.
Esame nel merito
Il quesito assume significato, ovviamente, solo nei limiti e per i motivi appena indicati, ovvero qualora non sia avvenuto nessun versamento (ovvero un versamento parziale) di denaro nelle casse del comune, e si è in presenza di obbligazioni convenzionali dirette alla realizzazione di opere da parte del soggetto attuatore a scomputo di oneri (di urbanizzazione secondaria, ovvero alla cessione di aree a standards (non monetizzate) per la realizzazione di opere di urbanizzazione secondarie.
In breve, la questione si pone soltanto quando in seguito a convenzioni, atti unilaterali d’obbligo o altri accordi comunque denominati, il soggetto attuatore di interventi edilizi/urbanistici realizza opere di urbanizzazione secondaria (a scomputo), ovvero ceda aree standards (per realizzare opere di urbanizzazione secondarie) in luogo della loro monetizzazione, ed il comune non abbia ulteriori introiti derivante da oneri di urbanizzazione secondaria ovvero da monetizzazione di aree perché la dotazione del fondo previsto dalla
legge regionale 12/2005 possa raggiungere almeno l’8 per cento del valore complessivo degli oneri di urbanizzazione secondarie e delle cessioni delle aree standars, secondo i parametri di quantificazione dettati dalla legge regionale (art. 73).
Nel caso l’ente versi nella situazione appena rappresentata, il fondo stesso può (anzi deve) essere incrementato con risorse che il comune avrebbe potuto utilizzare per realizzare le suddette opere (con l’esclusione di mutui, dell’avanzo vincolato per legge ed altre risorse comunque vincolate per determinate spese).
L’incremento del fondo, nel bilancio, dovrà avvenire quando le opere realizzate dal privato saranno consegnate al comune, ovvero nel caso di inadempimento del privato, quando saranno incassati gli introiti della fideiussione che garantisce le obbligazioni della convenzione o dell’atto unilaterale d’obbligo (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 26.09.2016 n. 256).

IN EVIDENZA

EDILIZIA PRIVATA: Sulla illegittimità che il permesso di costruire convenzionato, ex art. 28-bis DPR 380/2001, preveda la corresponsione di un ulteriore contributo a titolo di corredo minimo delle prestazioni economiche per servizi”.
Un onere posto a carico del privato diverso ed ulteriore (ed in aggiunta) rispetto sia al contributo di costruzione che agli oneri di urbanizzazione non trova riscontro nel dato normativo relativo al "permesso di costruire convenzionato", atteso che l’art. 28-bis del T.U in materia edilizia non prevede espressamente la possibilità per l’Amministrazione di richiedere un diverso ed ulteriore (rispetto agli oneri di urbanizzazione) contributo per opere di urbanizzazione, ma unicamente che ove “le esigenze di urbanizzazione possano essere soddisfatte con una modalità semplificata, è possibile il rilascio di un permesso di costruire convenzionato”.
Peraltro, se pure è ammissibile che in sede di convezione la parte privata possa assumere impegni economici più onerosi di quelli teoricamente stabiliti dalla relativa disciplina normativa, in quanto rientranti nella libera disponibilità delle parti, nel caso in esame il censurato contributo risulta unilateralmente fissato in via preventiva in sede di pianificazione, con la conseguenza che la successiva (vincolata) trasfusione nell’accordo tra la parte pubblica e privata appare concretizzare una prestazione imposta che non trova base normativa.

Sotto distinto profilo, va rilevato che parimenti illegittima sarebbe la previsione censurata ove la stessa fosse da intendersi come previsione di contributo sovrapponibile all’ordinario contributo per oneri di urbanizzazione –ipotesi peraltro esclusa dall’Amministrazione comunale resistente-, in quanto ciò determinerebbe una ingiustificata duplicazione del corrispettivo di diritto pubblico posto a carico del costruttore connesso al rilascio del titolo edilizio, quale partecipazione del titolare ai costi delle opere di urbanizzazione in relazione ai benefici ottenuti dalla nuova costruzione.
---------------
Con il presente gravame, originariamente proposto quale ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e, successivamente, trasposto in sede giurisdizionale a seguito di opposizione del Comune di Scanzorosciate, la società La.S. e l’avv. Le.Ge. hanno impugnato la variante al PGT n. 61 del 27.09.2017, assunta dal suddetto Comune, limitatamente alla parte in cui è stato modificato il PdS con l’estensione del pagamento di una somma a titolo di “corredo minimo delle prestazioni economiche per servizi” in aggiunta al costo di costruzione e agli oneri di urbanizzazione.
I ricorrenti, in particolare, premesso di essere proprietari di terreni ricadenti in zona denominata “R7.1”, individuata come “Area residenziale di completamento soggetta a permesso di costruire convenzionato” sottoposta, a seguito dell’impugnata variante, al suddetto “corredo minimo”, hanno dedotto le seguenti censure:
   1) Violazione del principio di legalità per difetto di potere, in quanto la previsione del corredo minimo della prestazioni economiche per servizi –diverso dal costo di costruzione e dagli oneri di urbanizzazione– non avrebbe copertura legislativa, con conseguente contrasto con l’art. 23 Cost., tenuto che conto che l’art. 16 del d.P.R. 380/2001 e l’art. 43 della L.R. n. 12/2005 prevedono esclusivamente la corresponsione di un contributo commisurato all’incidenza degli oneri di urbanizzazione ed al costo di costruzione, senza attribuire al Comune il potere di stabilire nuovi ed ulteriori contributi;
   2) in via subordinata, illegittimità dell’ammontare del contributo minimo in conseguenza della illegittima determinazione della dotazione di servizi da realizzare in funzione dell’utenza, avendo il Comune deciso il dimensionamento dei servizi in base ad un rapporto ben superiore a quello previsto dall’art. 9 della L.R. n. 12/2005, dimensionamento illogico ed irrazionale;
   3) in via subordinata, insussistenza dei presupposti per la previsione del contributo in quanto non vi era necessità di urbanizzazione dell’area e difetto di motivazione in ordine alla scelta operata dal Comune;
   4) in via subordinata, violazione del principio di correttezza e buona fede per mancato rispetto, senza alcuna motivazione, delle intese raggiunte con i proprietari dell’area in questione in occasione dell’approvazione del vigente PGT in base alle quali l’area stessa era stata resa edificabile senza imposizione del contributo minimo.
Si è costituito in giudizio il Comune di Scanzorosciate, il quale ha contestato le censure avversarie e chiesto il rigetto del ricorso.
...
Si può prescindere dall’eccezione, sollevata dalla parte ricorrente, di tardività del deposito della memoria difensiva avversaria, stante la fondatezza del ricorso in relazione alla censura di cui al primo motivo, formulato in via principale.
Parte ricorrente sostiene che il contributo per “corredo minimo” sia aggiuntivo e diverso rispetto al contributo di costruzione e agli oneri di urbanizzazione, con conseguente illegittimità per violazione delle disposizioni invocate, non potendo l’Amministrazione comunale imporre di corrispondere somme aggiuntive in mancanza di copertura legislativa.
Sotto un primo profilo, si rileva che il Comune resistente non afferma, invero, che tale contributo coincida con il costo di costruzione ovvero con gli oneri di urbanizzazione, dovendosi dunque ritenere che il medesimo costituisca effettivamente un onere posto a carico del privato diverso ed ulteriore (ed in aggiunta) rispetto sia al contributo di costruzione che agli oneri di urbanizzazione.
L’Amministrazione comunale sostiene che la normativa invocata dai ricorrenti riguarderebbe unicamente il permesso di costruire ordinario e non quello convenzionato, cui sarebbe, dunque, da ricollegare l’imposizione del corredo minimo.
Tale tesi, però, non persuade in quanto non trova riscontro nel dato normativo relativo al permesso convenzionato, atteso che l’art. 28-bis del T.U in materia edilizia non prevede espressamente la possibilità per l’Amministrazione di richiedere un diverso ed ulteriore (rispetto agli oneri di urbanizzazione) contributo per opere di urbanizzazione, ma unicamente che ove “le esigenze di urbanizzazione possano essere soddisfatte con una modalità semplificata, è possibile il rilascio di un permesso di costruire convenzionato”.
Peraltro, se pure è ammissibile che in sede di convezione la parte privata possa assumere impegni economici più onerosi di quelli teoricamente stabiliti dalla relativa disciplina normativa, in quanto rientranti nella libera disponibilità delle parti, nel caso in esame il censurato contributo risulta unilateralmente fissato in via preventiva in sede di pianificazione, con la conseguenza che la successiva (vincolata) trasfusione nell’accordo tra la parte pubblica e privata appare concretizzare una prestazione imposta che non trova base normativa.
La doglianza di parte ricorrente risulta, dunque, fondata.
Sotto distinto profilo, va rilevato che parimenti illegittima sarebbe la previsione censurata ove la stessa fosse da intendersi come previsione di contributo sovrapponibile all’ordinario contributo per oneri di urbanizzazione –ipotesi peraltro esclusa dall’Amministrazione comunale resistente-, in quanto ciò determinerebbe una ingiustificata duplicazione del corrispettivo di diritto pubblico posto a carico del costruttore connesso al rilascio del titolo edilizio, quale partecipazione del titolare ai costi delle opere di urbanizzazione in relazione ai benefici ottenuti dalla nuova costruzione.
In ogni caso, la censurata previsione del “corredo minimo delle prestazioni economiche per servizi” risulta illegittima e deve, pertanto, essere annullata (TAR Lombardia-Brescia, Sez. II, sentenza 09.09.2019 n. 798 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

IN EVIDENZA

EDILIZIA PRIVATALa definizione delle categorie di interventi edilizi a cui si collega il regime dei titoli abilitativi costituisce principio fondamentale della materia concorrente del «governo del territorio», vincolando la legislazione regionale di dettaglio.
Cosicché, pur non essendo precluso al legislatore regionale di esemplificare gli interventi edilizi che rientrano nelle definizioni statali, tale esemplificazione, per essere costituzionalmente legittima, deve essere coerente con le definizioni contenute nel testo unico dell’edilizia. 
---------------
Non è ragionevole ritenere che il legislatore statale abbia reso cedevole l’intera disciplina dei titoli edilizi, spogliandosi del compito, proprio del legislatore dei principi fondamentali della materia, di determinare quali trasformazioni del territorio siano così significative da soggiacere comunque a permesso di costruire. Lo spazio attribuito alla legge regionale si deve quindi sviluppare secondo scelte coerenti con le ragioni giustificatrici che sorreggono, secondo le previsioni dell’art. 6 del d.P.R. n. 380 del 2001, le specifiche ipotesi di sottrazione al titolo abilitativo.
Il limite assegnato al legislatore regionale dall’art. 6, comma 6, lettera a), del d.P.R. n. 380 del 2001 sta, dunque, nella «possibilità di estendere i casi di attività edilizia libera ad ipotesi non integralmente nuove, ma “ulteriori”, ovvero coerenti e logicamente assimilabili agli interventi di cui ai commi 1 e 2 del medesimo art. 6».

---------------
Le regioni possono sì estendere la disciplina statale dell’edilizia libera ad interventi “ulteriori” rispetto a quelli previsti dai commi 1 e 2 dell’art. 6 del TUE, ma non anche differenziarne il regime giuridico, dislocando diversamente gli interventi edilizi tra le attività deformalizzate, soggette a cil e cila.
L’omogeneità funzionale della comunicazione preventiva (asseverata o meno) rispetto alle altre forme di controllo delle costruzioni (permesso di costruire, DIA, SCIA), deve indurre a riconoscere alla norma che la prescrive ‒al pari di quelle che disciplinano i titoli abilitativi edilizi‒ la natura di principio fondamentale della materia del «governo del territorio», in quanto ispirata alla tutela di interessi unitari dell’ordinamento e funzionale a garantire un assetto coerente su tutto il territorio nazionale, limitando le differenziazioni delle legislazioni regionali.
Sicché, è precluso al legislatore regionale di discostarsi dalla disciplina statale e di rendere talune categorie di opere totalmente libere da ogni forma di controllo, neppure indiretto mediante denuncia.

---------------
Secondo la giurisprudenza costituzionale, la definizione delle categorie di interventi edilizi a cui si collega il regime dei titoli abilitativi costituisce principio fondamentale della materia concorrente del «governo del territorio», vincolando la legislazione regionale di dettaglio (sentenza n. 303 del 2003; in seguito, sentenze n. 259 del 2014, n. 171 del 2012; n. 309 del 2011).
Cosicché, pur non essendo precluso al legislatore regionale di esemplificare gli interventi edilizi che rientrano nelle definizioni statali, tale esemplificazione, per essere costituzionalmente legittima, deve essere coerente con le definizioni contenute nel testo unico dell’edilizia. 
...
2.2.– Con riguardo al profilo di impugnazione concernente le opere di arredo, va precisato che l’art. 6, comma 3, della legge reg. Liguria n. 12 del 2015 riconduce nella nozione di manutenzione ordinaria ‒e, quindi, al regime giuridico della edilizia libera, ai sensi dell’art. 21, comma 1, lettera a) della legge reg. n. 16 del 2008‒ l’installazione di «elementi di arredo urbano e privato pertinenziali non comportanti creazione di volumetria» (art. 6, comma 2, lettera i, della legge reg. n. 16 del 2008 come novellato).
Nel contempo, l’art. 6, commi 8, secondo trattino, e 11, terzo trattino, della legge reg. Liguria n. 12 del 2015 ha incluso nel novero delle attività edilizie “libere” l’«installazione di opere di arredo pubblico e privato, anche di natura pertinenziale, purché non comportanti creazione di nuove volumetrie, anche interrate» (art. 21, comma 1, lettera i-bis, della legge reg. n. 16 del 2008 come novellato). Le due tipologie di intervento non sembrano presentare significative differenze: né l’utilizzo del termine «elementi» in luogo di «opere», né l’aggiunta dell’esclusione delle volumetrie «anche interrate», appaiono in grado di segnare una apprezzabile diversità dei rispettivi connotati edilizi.
Poiché il Governo lamenta l’illegittima inclusione delle opere in questione tra gli interventi edilizi eseguibili liberamente, senza necessità di titolo abilitativo, occorre verificare se il legislatore regionale, nel precisare l’ambito riservato all’attività edilizia libera, si sia mantenuto nei limiti di quanto gli è consentito.
L’art. 6, comma 6, del TUE prevede che le regioni a statuto ordinario possano estendere tale disciplina a «interventi edilizi ulteriori» (lett. a), nonché disciplinare «le modalità di effettuazione dei controlli» (lett. b). Nel definire i limiti del potere così assegnato alle regioni, questa Corte ha escluso «che la disposizione appena citata permetta al legislatore regionale di sovvertire le “definizioni” di “nuova costruzione” recate dall’art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001» (sentenza n. 171 del 2012).
L’attività demandata alla Regione si inserisce pur sempre nell’ambito derogatorio definito dall’art. 6 del d.P.R. n. 380 del 2001, attraverso la enucleazione di interventi tipici da sottrarre a permesso di costruire e SCIA (segnalazione certificata di inizio attività).
«Non è perciò ragionevole ritenere che il legislatore statale abbia reso cedevole l’intera disciplina dei titoli edilizi, spogliandosi del compito, proprio del legislatore dei principi fondamentali della materia, di determinare quali trasformazioni del territorio siano così significative da soggiacere comunque a permesso di costruire. Lo spazio attribuito alla legge regionale si deve quindi sviluppare secondo scelte coerenti con le ragioni giustificatrici che sorreggono, secondo le previsioni dell’art. 6 del d.P.R. n. 380 del 2001, le specifiche ipotesi di sottrazione al titolo abilitativo» (sentenza n. 139 del 2013).
Il limite assegnato al legislatore regionale dall’art. 6, comma 6, lettera a), del d.P.R. n. 380 del 2001 sta, dunque, nella «possibilità di estendere i casi di attività edilizia libera ad ipotesi non integralmente nuove, ma “ulteriori”, ovvero coerenti e logicamente assimilabili agli interventi di cui ai commi 1 e 2 del medesimo art. 6» (così ancora la sentenza n. 139 del 2013).
Su queste basi, si deve ritenere che il legislatore regionale ligure, nell’includere nel novero delle attività edilizie “libere” l’installazione di opere di arredo privato, anche di natura pertinenziale, purché non comportanti creazione di nuove volumetrie, non abbia esteso i casi di attività edilizia libera a un’ipotesi integralmente nuova, non coerente e logicamente assimilabile agli interventi già previsti ai commi 1 e 2 dell’art. 6 del TUE.
Come si può desumere anche dalla diversa disciplina riservata dallo stesso legislatore regionale alle «opere di sistemazione e di arredo» di natura pertinenziale (art. 17 della legge reg. n. 16 del 2008) assoggettate a DIA “obbligatoria” (ai sensi dell’art. 23 della stessa legge), la tipologia di arredo incluso tra gli interventi non subordinati a titoli abilitativi corrisponde a manufatti che, per le loro caratteristiche di precarietà strutturale e funzionale, sono destinati a soddisfare esigenze contingenti e circoscritte nel tempo, e non sono pertanto idonei a configurare un aumento del volume e della superficie coperta, né ad alterare il prospetto o la sagoma dell’edificio.
Si tratta dunque di opere assimilabili a quelle previste all’art. 6, comma 6, del TUE, che alla lettera e) considera gli «elementi di arredo delle aree pertinenziali degli edifici». La legge regionale appare anzi più restrittiva, perché precisa (a differenza della legge statale) che tali opere non possono comportare la creazione di volumetria. Sussiste, tuttavia, un profilo rispetto al quale il legislatore regionale ha ecceduto dalla sfera della competenza concorrente assegnata dall’art. 117, terzo comma, Cost.
Mentre il citato art. 6, comma 2, lettera e), del TUE, subordina gli «elementi di arredo delle aree pertinenziali degli edifici» alla previa comunicazione dell’inizio dei lavori da parte dell’interessato al comune, la previsione regionale impugnata accomuna la disciplina dell’arredo su area pertinenziale e di quello sugli spazi “scoperti” dell’edificio, ma non impone per il primo lo stesso onere formale.
Le regioni possono sì estendere la disciplina statale dell’edilizia libera ad interventi “ulteriori” rispetto a quelli previsti dai commi 1 e 2 dell’art. 6 del TUE, ma non anche differenziarne il regime giuridico, dislocando diversamente gli interventi edilizi tra le attività deformalizzate, soggette a cil e cila.
L’omogeneità funzionale della comunicazione preventiva (asseverata o meno) rispetto alle altre forme di controllo delle costruzioni (permesso di costruire, DIA, SCIA), deve indurre a riconoscere alla norma che la prescrive ‒al pari di quelle che disciplinano i titoli abilitativi edilizi‒ la natura di principio fondamentale della materia del «governo del territorio», in quanto ispirata alla tutela di interessi unitari dell’ordinamento e funzionale a garantire un assetto coerente su tutto il territorio nazionale, limitando le differenziazioni delle legislazioni regionali.
Essendo precluso al legislatore regionale di discostarsi dalla disciplina statale e di rendere talune categorie di opere totalmente libere da ogni forma di controllo, neppure indiretto mediante denuncia, l’art. 6 della legge reg. Liguria n. 12 del 2015 deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo limitatamente ai commi 3, 8, secondo trattino, e 11, terzo trattino
(Corte Costituzionale, sentenza 03.11.2016 n. 231).

EDILIZIA PRIVATA: La disciplina delle distanze minime tra costruzioni rientra nella materia dell’ordinamento civile e, quindi, attiene alla competenza legislativa statale; alle Regioni è consentito fissare limiti in deroga alle distanze minime stabilite nelle normative statali, solo a condizione che la deroga sia giustificata dall’esigenza di soddisfare interessi pubblici legati al governo del territorio. Dunque, se da un lato non può essere del tutto esclusa una competenza legislativa regionale relativa alle distanze tra gli edifici, dall’altro essa, interferendo con l’ordinamento civile, è rigorosamente circoscritta dal suo scopo −il governo del territorio− che ne detta anche le modalità di esercizio..
Conseguentemente, «Nella delimitazione dei rispettivi ambiti di competenza −statale in materia di “ordinamento civile” e concorrente in materia di “governo del territorio”−, il punto di equilibrio è stato rinvenuto nell’ultimo comma dell’art. 9 del d.m. n. 1444 del 1968, che questa Corte ha più volte ritenuto dotato di efficacia precettiva e inderogabile. Tale disposto ammette distanze inferiori a quelle stabilite dalla normativa statale, ma solo “nel caso di gruppi di edifici che formino oggetto di piani particolareggiati o lottizzazioni convenzionate con previsioni planovolumetriche”. In definitiva, le deroghe all’ordinamento civile delle distanze tra edifici sono consentite se inserite in strumenti urbanistici, funzionali a conformare un assetto complessivo e unitario di determinate zone del territorio».
---------------
3.‒ Il Governo ritiene ancora che le modifiche apportate dal sesto comma dell’art. 6 della legge impugnata all’art. 18, comma l, della legge regionale n. 16 del 2008, recante la disciplina delle distanze da osservare negli interventi sul patrimonio edilizio esistente e di nuova costruzione, contrastino con l’art. 2-bis del TUE, in quanto la disciplina introdotta dalla Regione Liguria sarebbe destinata, non a soddisfare esigenze di carattere urbanistico, bensì a consentire interventi edilizi puntuali, in deroga alla normativa statale in materia di distanze, e invaderebbe così la sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di «ordinamento civile» (di cui all’art. 117, secondo comma, lettera l, Cost.).
La questione è fondata.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte sul riparto di competenze in tema di distanze legali, «la disciplina delle distanze minime tra costruzioni rientra nella materia dell’ordinamento civile e, quindi, attiene alla competenza legislativa statale; alle Regioni è consentito fissare limiti in deroga alle distanze minime stabilite nelle normative statali, solo a condizione che la deroga sia giustificata dall’esigenza di soddisfare interessi pubblici legati al governo del territorio. Dunque, se da un lato non può essere del tutto esclusa una competenza legislativa regionale relativa alle distanze tra gli edifici, dall’altro essa, interferendo con l’ordinamento civile, è rigorosamente circoscritta dal suo scopo −il governo del territorio− che ne detta anche le modalità di esercizio» (sentenza n. 6 del 2013; nello stesso senso, sentenze n. 134 del 2014 e n. 114 del 2012; ordinanza n. 173 del 2011).
Si è affermato di conseguenza che: «Nella delimitazione dei rispettivi ambiti di competenza −statale in materia di “ordinamento civile” e concorrente in materia di “governo del territorio”−, il punto di equilibrio è stato rinvenuto nell’ultimo comma dell’art. 9 del d.m. n. 1444 del 1968, che questa Corte ha più volte ritenuto dotato di efficacia precettiva e inderogabile (sentenze n. 114 del 2012 e n. 232 del 2005; ordinanza n. 173 del 2011). Tale disposto ammette distanze inferiori a quelle stabilite dalla normativa statale, ma solo “nel caso di gruppi di edifici che formino oggetto di piani particolareggiati o lottizzazioni convenzionate con previsioni planovolumetriche”. In definitiva, le deroghe all’ordinamento civile delle distanze tra edifici sono consentite se inserite in strumenti urbanistici, funzionali a conformare un assetto complessivo e unitario di determinate zone del territorio (sentenza n. 6 del 2013)» (sentenza n. 134 del 2014).
Queste conclusioni meritano di essere ribadite anche alla luce dell’introduzione −ad opera dall’art. 30, comma 1, 0a), del decreto-legge 21.06.2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 09.08.2013, n. 98− dell’art. 2-bis del d.P.R. n. 380 del 2001.
La disposizione recepisce la giurisprudenza di questa Corte, inserendo nel testo unico sull’edilizia i principi fondamentali della vincolatività, anche per le regioni e le province autonome, delle distanze legali stabilite dal d.m. n. 1444 del 1968 e dell’ammissibilità di deroghe solo a condizione che esse siano «inserite in strumenti urbanistici, funzionali a conformare un assetto complessivo e unitario di determinate zone del territorio» (sentenza n. 134 del 2014; da ultimo sentenze 185 e 178 del 2016)
(Corte Costituzionale, sentenza 03.11.2016 n. 231).

EDILIZIA PRIVATA: L’art. 10, comma l, lettera c), del TUE, subordina a permesso di costruire la realizzazione delle opere di ristrutturazione edilizia sugli immobili compresi nelle zone omogenee A, che comportino mutamenti della destinazione d’uso.
Per la stessa tipologia di opere, l’art. 22, comma 3, del TUE consente all’interessato, per ragioni di carattere acceleratorio, di optare per la presentazione della DIA (cosiddetta “super DIA”).
Tale facoltà esaurisce i propri effetti sul piano esclusivamente procedimentale, mentre sul piano sostanziale dei presupposti, nonché su quello penale e contributivo, resta ferma l’applicazione della disciplina dettata per il permesso di costruire.
---------------
5.‒ È fondata anche la questione di legittimità costituzionale dell’art. 6, comma 15, della legge reg. Liguria n. 12 del 2015, nella parte in cui assoggetta obbligatoriamente a DIA gli «interventi [di ristrutturazione edilizia] comportanti mutamenti della destinazione d’uso aventi ad oggetto immobili compresi nelle zone omogenee A o nelle zone o ambiti ad esse assimilabili e non rientranti nei casi di cui al ridetto articolo 21-bis, comma 1, lettera f)», per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., in riferimento all’art. 10, comma l, lettera c), del TUE.
L’art. 10, comma l, lettera c), del TUE, subordina a permesso di costruire la realizzazione delle opere di ristrutturazione edilizia sugli immobili compresi nelle zone omogenee A, che comportino mutamenti della destinazione d’uso. Per la stessa tipologia di opere, l’art. 22, comma 3, del TUE consente all’interessato, per ragioni di carattere acceleratorio, di optare per la presentazione della DIA (cosiddetta “super DIA”). Tale facoltà esaurisce i propri effetti sul piano esclusivamente procedimentale, mentre sul piano sostanziale dei presupposti, nonché su quello penale e contributivo, resta ferma l’applicazione della disciplina dettata per il permesso di costruire
(Corte Costituzionale, sentenza 03.11.2016 n. 231).

EDILIZIA PRIVATA: L’onerosità del titolo edilizio abilitativo «riguarda un principio della disciplina un tempo urbanistica e oggi ricompresa fra le funzioni legislative concorrenti sotto la rubrica “governo del territorio”», e anche le deroghe al principio (elencate all’art. 17 del TUE), in quanto legate a quest’ultimo da un rapporto di coessenzialità, partecipano della stessa natura di principio fondamentale.
---------------
6.1.‒ La questione di legittimità costituzionale dell’art. 6, commi 20 e 21, primo trattino, della legge reg. Liguria n. 12 del 2015 , è fondata.
Con tali disposizioni il legislatore regionale esonera dal contributo di costruzione due categorie di intervento che secondo la legge statale devono invece restare soggette a contribuzione, nei termini fissati dal TUE: gli interventi sul patrimonio edilizio esistente che determinano un aumento della superficie agibile dell’edificio o delle singole unità immobiliari, quando l’incremento della superficie agibile all’interno delle unità immobiliari sia inferiore a 25 metri quadrati, e quando le variazioni di superficie derivino da mera eliminazione di muri divisori; gli interventi di frazionamento di unità immobiliari che determinino un numero di unità immobiliari inferiore al doppio di quelle esistenti, sia pure con aumento di superficie agibile.
A seconda delle loro concrete caratteristiche costruttive, questi interventi (qualificati genericamente dal legislatore regionale come «interventi sul patrimonio edilizio esistente») possono rientrare nella nozione di «manutenzione straordinaria», come definita agli artt. 3, comma 1, lettera b) e 6, comma 2, lettera a) del TUE, o in quella di «ristrutturazione edilizia», come definita dall’art. 3, comma 1, lettera d) del TUE.
La disciplina statale prevede per la prima (ove ricorrano i presupposti dell’art. 17, comma 4, del TUE) una riduzione del contributo alla sola parte corrispondente alla incidenza delle opere di urbanizzazione, e per la seconda la regola del pagamento del contributo per intero, salvi casi particolari di esonero, come quello della ristrutturazione di edifici unifamiliari (art. 17, comma 3, lettera b, del TUE), o di riduzione, come quello della ristrutturazione di immobili dismessi o in via di dismissione (art. 17, comma 4-bis, del TUE).
Le fattispecie di esonero introdotte dalle norme regionali impugnate vanno al di là di queste ipotesi e contrastano, dunque, con i principi fondamentali della materia.
L’onerosità del titolo abilitativo «riguarda infatti un principio della disciplina un tempo urbanistica e oggi ricompresa fra le funzioni legislative concorrenti sotto la rubrica “governo del territorio”» (sentenza n. 303 del 2003), e anche le deroghe al principio (elencate all’art. 17 del TUE), in quanto legate a quest’ultimo da un rapporto di coessenzialità, partecipano della stessa natura di principio fondamentale (sentenze n. 1033 del 1988 e n. 13 del 1980)
(Corte Costituzionale, sentenza 03.11.2016 n. 231).

CORTE DEI CONTI

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Incentivi alla pianificazione urbanistica, è danno erariale se superano i limiti ministeriali.
Tra gli incentivi di progettazione la normativa all'epoca ha incluso anche la possibilità, per i dipendenti tecnici, di liquidare gli importi per gli atti di pianificazione urbanistica «comunque denominati», includendo anche la definizione e l'approvazione del regolamento urbanistico, nel limite del 30% dell'importo che l'ente avrebbe dovuto corrispondere in caso di affidamento degli atti a professionisti esterni.
La Corte dei conti della Toscana (sentenza 03.09.2019 n. 329), non tenendo conto dell'assoluzione in ambito penale, ha condannato per danno erariale i due responsabili tecnici che si erano liquidati degli incentivi aumentando la base di calcolo della tariffa esterna.
Sul tema degli incentivi tecnici agli atti di pianificazione si è recentemente pronunciata la Cassazione (ordinanza 14.08.2019 n. 21424), precisando il principio di diritto secondo il quale sono remunerabili esclusivamente gli atti di pianificazione urbanistica qualora strettamente collegati alla realizzazione di una opera pubblica, quindi nel caso di specie nulla avrebbe dovuto essere corrisposto ai due dipendenti tecnici.
La vicenda
A seguito del complesso iter di approvazione dei piani urbanistici e del regolamento, alcuni responsabili tecnici si erano liquidarti importi per incentivi loro dovuti nel limite del 30% della tariffa che sarebbe stata applicata ai professionisti esterni. Tuttavia, nel calcolo della tariffa, in ragione della complessità delle attività svolte, i dipendenti non si sarebbero attenuti alla circolare del ministero dei Lavori pubblici 01.12.1969 n. 6679 secondo cui la maggiorazione dell'onorario professionale, in caso di progettazione interna, non avrebbe potuto essere superiore al 50%.
I dipendenti hanno, invece, proceduto a maggiorare la tariffa del 70% tanto che la Procura ha chiamato i responsabili a rispondere del danno erariale pari alla differenza della percentuale applicata rispetto a quella massima. In sede di difesa i tecnici hanno evidenziato come, sul medesimo giudizio di congruità dei valori presi a riferimento, il tribunale penale li ha assolti perché non sussisteva il fatto ascritto.
Le precisazioni del collegio contabile
Secondo i giudici contabili toscani, in considerazione dell'autonomia dei due giudizi (penale e contabile) e in ragione anche della non definitività della sentenza, entrambi i responsabili sono stati condannati per danno erariale per essersi distribuiti risorse in violazione del limite massimo stabilito nella circolare ministeriale.
La Corte, inoltre, non ha ritenuto valide le giustificazioni della difesa secondo cui alla tariffa di base avrebbero dovuto essere aggiunti, in quanto non previsti nella circolare ministeriale, gli onorari a discrezione e a vacazione, giustificazioni queste accolte invece in sede penale. Secondo la Corte, infatti, gli onorari richiesti in aumento si fondano in ogni caso su voci "eventuali" e non dimostrate e comunque al di fuori del limite massimo previsto nella circolare.
L'indirizzo della Cassazione
Il giudice di legittimità è stato di recente chiamato a verificare due diversi indirizzi assunti dai giudici contabili, il primo (Corte dei conti Veneto) che ha ritenuto incentivabili gli atti di pianificazione «comunque denominati» non necessariamente collegato alla realizzazione di un opera pubblica, mentre il secondo riteneva incentivabili i soli atti di pianificazione strettamente collegati alla realizzazione dell'opera pubblica, tanto che la Sezione delle Autonomie, con la
deliberazione 15.04.2014 n. 7, ha chiuso il contrasto precisando l'obbligatorio collegamento con la sola realizzazione dell'opera pubblica.
La Cassazione, che ha aderito al medesimo orientamento della nomofilachia contabile, ha stabilito che gli atti di pianificazione comunque denominati devono obbligatoriamente prevedere, ai fini della remunerazione degli incentivi, la realizzazione dell'opera pubblica, risultando dirimente la precisazione del legislatore secondo cui l'incentivo inerente l'atto di pianificazione è ripartito fra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice, termine quest'ultimo che evoca il legame fra l'atto stesso e la successiva aggiudicazione dei lavori finalizzati alla realizzazione dell'opera pubblica (articolo Quotidiano Enti Locali & Pa del 05.09.2019).
---------------
SENTENZA
Osserva il Collegio che in via preliminare occorre esaminare l’efficacia della sentenza di assoluzione penale nel processo contabile, atteso che le parti convenute invocano l’assoluzione disposta dal Tribunale di Firenze in data 28.02.2018 ( n. 704/2018).
Le contestazioni delle condotte in sede penale attenevano la violazione del reato di cui agli artt. 110 e 314 c.p. in quanto “la maggiorazione dell’onorario professionale in caso di progettazione interna non avrebbe potuto essere superiore al 50%; in questo modo entrambi (il Co.e la Tr.), in concorso tra loro, si appropriavano dei fondi stanziati dal Comune in relazione della costituzione del fondo, avendo in particolare il Co. percepito complessivamente la somma di € 18.018,00 in luogo di quanto gli sarebbe effettivamente spettato, tenuto conto del limite sopra ricordato, e cioè € 11.681,71; la Tr. percepito la somma di € 19.110,00 in luogo di quanto le sarebbe spettato, tenuto conto del limite sopra ricordato e cioè € 12.389,69”.
Da tali condotte ai due imputati, nelle rispettive qualità, veniva imputato di essersi appropriati di fondi stanziati dal Comune per la redazione del regolamento urbanistico di Impruneta in misura superiore a quello spettante, avendo la Te. redatto la notula di liquidazione di € 54.600,00 in luogo di quella dovuta pari a € 35.399,10, applicando una maggiorazione dell’onorario professionale del 70% invece del 50%.
Il giudice penale osservava che “alla luce delle emergenze probatorie assunte nel corso del dibattimento” (simulazione di calcolo sulla scorta di un programma software esistente presso l’Ordine degli Architetti dalla Guardia di Finanza con l’ausilio dell’arch. Bi. referente della Commissione notule dell’Ordine degli Architetti Pianificatori Paesaggisti e Conservatori della Provincia di Firenze), escussione di alcuni testi unitamente al consulente tecnico di parte degli imputati) “non può reputarsi che la notula della Tr. abbia determinato l’appropriazione di una maggiore somma a vantaggio dei due imputati…. si impone, dunque, sentenza di assoluzione nei confronti di entrambi gli imputati perché il fatto non sussiste”.
Osserva il Collegio che, vista l’autonomia dei giudizi penale e contabile, non può assegnarsi alcuna efficacia esimente alla sentenza penale di assoluzione dal reato di peculato pronunciato dal magistrato penale di primo grado a favore degli odierni convenuti, atteso che oltre a non trovare applicazione l’art. 652 c.p.p., non essendo stata data prova dell’irrevocabilità della sentenza, “la non ravvisabilità del delitto di cui all’art. 314 c.p. non esclude ex se la censurabilità sul piano amministrativo-contabile della condotta….. stante l’autonomia e separatezza dei giudizi e dei beni rispettivamente proposti dai diversi livelli ordinamentali”: in termini Sez. II Centr. 24.10.2018.
Entrando nel merito la domanda attorea va accolta parzialmente nei sensi di cui in motivazione.
Nella specie si verte delle disposizioni applicabili all’epoca (2012) ed in specie della legge n. 143 del 1949 – Tariffa Professionale per gli Architetti e Ingegneri nella circolare del Ministero dei Lavori Pubblici n. 6679 del 1969.
Ai sensi dell’art. 5 della menzionata Circolare la maggiorazione dell’onorario non poteva essere superiore al 50%, mentre il calcolo delle spese, vertendo in spese espressamente indicate non poteva essere aggregato in modo forfettario.
Nella specie l’arch. Pa.Tr. ha formulato una proposta di incentivo, avvallata dall’arch. Co., determinando la notula professionale con una maggiorazione del 70% - in luogo del 50% e calcolando le spese in misura del 36,20%.
L’eccesso dei coefficienti maggiorativi ha determinato una maggiore spesa per l’ente, in quanto si fonda su voci “eventuali” e non dimostrate.
I convenuti deducevano che occorreva considerare nella specie la mancata indicazione separata della quota di compenso a vacazione, la mancata indicazione della quota di compenso a discrezione, la sottostima della percentuale di adeguamento ISTAT e l’ulteriore sottostima per essere stati utilizzati criteri applicabili solo ai piani della previgente L.R. 5/1995 e non a quelli della L.R. n. 1/2005.
Operando correttamente i calcoli e applicando tutti i criteri della citata circolare, osservavano i convenuti, i compensi quantificabili ai sensi della richiamata circolare era superiore sia a quanto indicato nell’atto di citazione sia a quanto determinato dai convenuti, siccome si evinceva dalla perizia tecnica depositata nel giudizio penale (all. 8): la sommatoria della quota di compenso a quantità (€ 138.050,40), della quota di compenso a vacazione per l’esame delle osservazioni e la partecipazione a commissioni pubbliche (con misura di compenso orario) pari ad € 52.268,00, e della quota di compenso a discrezione (eventuali rifacimenti dopo gli esami delle Autorità) e corrispondente ad un 10% di quello richiesto dal Piano nella sua interezza (€ 138.050,40 + € 52.268,00) x 10/100 per un importo pari a € 19.031,84, determinava un totale complessivo pari a € 209.350,24 (a mente della L.R. 5/1995), mentre ove si fosse dovuto tener conto della L.R. 1/2005 si sarebbe addivenuti ad un compenso di € 230.825,26.
Concludevano, i convenuti che, anche considerando il minor importo di € 209.350,24 si sarebbe dovuto computare una somma, pari al 30% del compenso, di € 62.805,07 o, tenuto conto dell’applicazione del criterio, ritenuto congruo dal giudice penale, di € 69.085,57 importi inferiori all’incentivo calcolato (dalla Tr.) e poi liquidato (da Co.) pari a € 54.600,00.
Con riferimento alla quantificazione del danno secondo i convenuti occorreva considerare, ove anche si ritenesse il compenso base pari a quello indicato dalla Procura contabile, che le prestazioni non remunerate con la voce relativa al cd. onorario base (valutazione delle osservazioni, partecipazioni alle assemblee e commissioni, rielaborazione del piano) è pari a € 21.398,95 (rappresentato dal 30% del valore delle medesime - € 52.268,00+ € 19.031,84 = € 71.389,95) dovevano essere detratte dall’ipotetico danno erariale con elisione dello stesso.
Le osservazioni delle parti convenute non escludono la colpa grave, ritenuto il chiaro dettato normativo di cui agli artt. 5, 11 e 12 della richiamata circolare che gli architetti hanno adottato come parametro congruo per il costo della prestazione, non elidono gli elementi della responsabilità amministrativa per erronea applicazione della normativa tariffaria determinativa di un danno alle pubbliche finanze.
In particolare l’art. 5 della Circolare del Ministero dei Lavori Pubblici 01.12.1969 n. 6679 (tariffa degli onorari per le prestazioni urbanistiche degli ingegneri ed architetti prevede che “le integrazioni all’onorario vanno applicate tenendo conto delle elaborazioni specifiche effettivamente svolte dal professionista in relazione ai temi suddetti secondo l’entità delle caratteristiche cui si riferiscono: esse sono cumulabili fino ad una integrazione massima complessiva del 50% con chiara preclusione di importi superiori”.
D’altro canto, il Consiglio Nazionale degli Architetti con una circolare di chiarimento (circolare n. 34/2012) ha affermato che nel calcolo dell’importo si possono utilizzare le ex tariffe per i lavori privati (legge 143/1949) o per i lavori pubblici (D.M. 04/04/2001 oppure nuovi parametri, liberamente scelti, purché connotati dal requisito della trasparenza con il cliente.
Sussiste, pertanto, oltre alla condotta antigiuridica, il nesso di causalità ed il danno erariale, perlomeno la colpa grave (se non il dolo eventuale) vista la chiara indicazione del dettato normativo.
Nonostante il parametro utilizzato non sia stato correttamente applicato nella specie, la condanna va quantificata e rimodulata nella misura di € 5.000,00 per ognuno dei convenuti, vista la riduzione derivante dalle attività svolte (per natura, quantità, qualità e durata, cfr. Cass. 6888/1983) e non contabilizzate. La somma è comprensiva di rivalutazione e ad essa vanno aggiunti gli interessi legali dal deposito della sentenza al soddisfo.
Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate nella misura di cui in dispositivo.
P.Q.M.
La Corte dei conti - Sezione Giurisdizionale della Regione Toscana - definitivamente pronunciando sulla domanda proposta dal Procuratore Regionale nei confronti dei signori Pa.Tr. e Le.Co., respinta ogni contraria istanza ed eccezione, condanna entrambi i convenuti alla somma di € 5.000,00 per ognuno, comprensivi di rivalutazione monetaria, oltre interessi legali dal deposito della sentenza al soddisfo.

INCARICHI PROFESSIONALI - PUBBLICO IMPIEGO - SEGRETARI COMUNALI: Danno erariale al segretario comunale che autorizza l'incarico professionale esterno a un dipendente dell'Ente.
I dipendenti della Pa a tempo parziale -che svolgono un orario lavorativo non superiore alle 18 ore settimanali- possono essere autorizzati dall'ente di appartenenza anche a svolgere altra attività lavorativa, inclusa quella professionale a partita Iva. Tuttavia, l'amministrazione non può conferire un incarico professionale esterno al medesimo dipendente.
Queste sono in sintesi le conclusioni della Corte dei conti - Sez. giurisdiz. Puglia (sentenza 31.07.2019 n. 501) che ha condannato per danno erariale in solido il responsabile del servizio finanziario e il segretario comunale che ha autorizzato l'incarico esterno di resistenza nei giudizi tributari al medesimo responsabile del servizio finanziario e dei tributi.
La vicenda
Il commissario straordinario di un Comune di modeste dimensioni aveva attivato le procedure di recupero delle somme indebitamente corrisposte al responsabile finanziario e dei tributi per l'incarico professionale di resistenza in giudizio davanti alle commissioni tributarie.
In considerazione del mancato versamento degli importi, la Procura della Corte dei conti ha chiamato a rispondere di danno erariale sia il segretario comunale, per aver espresso parere favorevole all'incarico professionale al dipendente, sia il responsabile finanziario e dei tributi che, pur a conoscenza della normativa, ha formalizzato e ricevuto le parcelle professionali.
Nel caso di specie, la Procura ha contestato un reale conflitto tra le due posizioni assunte dal medesimo soggetto, in quanto l'attività di recupero tributario, non può che rientrare nelle funzioni istituzionali dell'ente e del responsabile del settore preposto e, qualora esternalizzato, non può essere affidato allo stesso soggetto che svolge, all'interno, le funzioni di responsabile del servizio.
La difesa dei convenuti
Nelle memorie di costituzione in giudizio è stato rilevato come il responsabile finanziario fosse un dipendente in part-time, con orario non superiore alla metà del tempo pieno, autorizzato dall'ente a svolgere attività professionale esterna.
La disposizione legislativa -articolo 11, comma 3, Dlgs 546/1992– prevede espressamente che «L'ente locale nei cui confronti è proposto il ricorso può stare in giudizio anche mediante il dirigente dell'ufficio tributi …», mentre l'articolo 15, comma 2-bis, dispone che «Nella liquidazione delle spese a favore dell'ente impositore, dell'agente della riscossione e dei soggetti iscritti nell'albo di cui all'articolo 53 del decreto legislativo 15.12.1997, n. 446, se assistiti da propri funzionari, si applicano le disposizioni per la liquidazione del compenso spettante agli avvocati, con la riduzione del venti per cento dell'importo complessivo ivi previsto».
La decisione del collegio contabile
I giudici contabili pugliesi oltre a ritenere fondate le conclusioni cui è giunto il Pm contabile, di un reale conflitto tra le due posizioni assunte dal responsabile finanziario -da un lato resistente in giudizio in quanto dirigente dell'ufficio tributi e dall'altro lato in qualità di libero professionista- hanno anche accertato l'inconsistenza del pagamento previsto dalla normativa.
L'Aran ha, infatti, da sempre chiarito che, per l'attività di difesa avanti alle Commissioni tributarie, ai funzionari può essere riconosciuta un'integrazione dell'indennità di risultato oppure una diversa forma di incentivazione, a condizione che sussista al riguardo uno specifico intervento di regolazione nell'ambito della contrattazione integrativa.
Nel caso di specie, ha precisato il collegio contabile, non c'è stato alcun iter contrattuale per forme integrative di incentivi al personale, bensì l'affidamento al dirigente responsabile del settore finanziario di due incarichi esterni di rappresentanza del Comune davanti alle commissioni tributarie, in palese violazione di legge.
Inoltre, stante la consapevolezza dei convenuti di tenere un comportamento vietato dalla legge, si rientra nell'ipotesi di dolo con conseguente responsabilità solidale dei convenuti al pagamento delle somme indebitamente corrisposta al responsabile finanziario (articolo Quotidiano Enti Locali & Pa del 26.08.2019).
---------------
MASSIMA
Il thema decidendum del presente giudizio riguarda l’accertamento della responsabilità dei convenuti –in qualità di dipendenti del Comune di Roseto Valfortore- per il danno patrimoniale, asseritamente arrecato all’ente, in conseguenza dell’indebito affidamento di incarico professionale al responsabile del settore finanziario dott. MI., in difetto dei presupposti di legge.
...
2. Nel merito, la domanda è fondata.
Occorre premettere che
l’obbligo della pubblica amministrazione di provvedere ai compiti istituzionali con la propria organizzazione e con il proprio personale, costituisce regola fondamentale dell’ordinamento, codificata da specifiche disposizioni di legge.
In particolare, l’art. 24, comma 3, del d.lgs. n. 165 del 2001, recependo quanto già previsto dal d.lgs. n. 29 del 1993, ha rafforzato il principio di onnicomprensività della retribuzione dei dirigenti delle pubbliche amministrazioni, stabilendo che il trattamento economico contrattualmente determinato remunera tutte le funzioni e i compiti loro attribuiti, nonché qualsiasi incarico ad essi conferito in ragione del loro ufficio o, comunque, conferito dall’Amministrazione presso cui prestano servizio o su designazione della stessa.
Pertanto, risulta in primo luogo violato il principio di onnicomprensività della retribuzione, svolgendo il Mi. l’incarico di dirigente a tempo determinato ex art. 110, comma 2, del d.lgs n. 267 de 2000.
Egli, seppure in regime di part-time, svolgeva le funzioni di responsabile del settore finanziario e, come tale, era responsabile anche della gestione dei tributi, ivi compresa, appunto, tutta l'attività relativa al loro recupero.
Invero, in quanto titolare di posizione organizzativa, al Mi. era già attribuita l'indennità di posizione, l'indennità di risultato e la specifica indennità ad personam prevista dall'art. 110, comma 3, del d.lgs. n. 267 del 2000, oltre ad un rimborso spese di viaggio per raggiungere la sede di servizio (deliberazione della Giunta comunale n. 116 del 13.11.2002).
In merito alle attività attribuite alla responsabilità dell’odierno convenuto, inoltre, il decreto del Sindaco del Comune di Roseto Valfortore, n. 5912 del 13.11.2002 dispone espressamente che il dott. Mi. dal 01.01.2003 veniva chiamato o svolgere le funzioni di responsabile del Settore economico–finanziario, “comprendente tutti servizi economico e finanziari esemplificativamente riferiti a: ….tributi ed entrate patrimoniali (gestione di tutte le fasi compreso controllo riscossioni in concessione)”.
Di conseguenza, la rappresentanza dell’ente avanti alle Commissioni tributarie rientrava appieno tra i compiti istituzionali affidati al Mi., con ciò smentendo tutte le eccezioni opposte dai convenuti circa la legittimità dell’affidamento dell’incarico professionale. Né vi è prova che l’Amministrazione non fosse in grado di provvedervi per l’eccessivo carico di lavoro, meramente enunciato dal Mi..
Al riguardo, l'art. 11, comma 3, del D.Lgs 546/1992, come modificato dall'art. 3-bis del D.L. 31.03.2005, n. 44 prevede espressamente che "L'ente locale nei cui confronti è proposto il ricorso può stare in giudizio anche mediante il dirigente dell'ufficio tributi, ovvero, per gli enti locali privi di figura dirigenziale, mediante il titolare della posizione organizzativa in cui è collocato detto ufficio".
Il Procuratore regionale, pertanto, ha correttamente contestato agli odierni convenuti un reale conflitto tra le due posizioni assunte dal medesimo soggetto (art. 6, comma 2, d.p.c.m. 117/1989). In particolare, l’attore pubblico ha osservato che l’attività di recupero dell'ICI, non può che rientrare nelle funzioni istituzionali dell'ente e del responsabile del settore preposto e, qualora esternalizzato, non può essere affidato allo stesso soggetto che svolge, all'interno, le funzioni di responsabile del servizio.
Il Collegio non può che condividere tale assunto.
Per l’attività in questione, al dirigente non spettava alcun compenso.
Priva di pregio appare, al riguardo l’eccezione opposta da parte convenuta secondo cui il compenso sarebbe comunque spettato al Mi. ex art. 15, comma 2-bis (ora comma 2-sexies) del d.lgs n. 546 del 1992 che dispone “Nella liquidazione delle spese a favore dell'ente impositore, dell'agente della riscossione e dei soggetti iscritti nell'albo di cui all'articolo 53 del decreto legislativo 15.12.1997, n. 446, se assistiti da propri funzionari, si applicano le disposizioni per la liquidazione del compenso spettante agli avvocati, con la riduzione del venti per cento dell'importo complessivo ivi previsto”.
Non vi è dubbio, infatti, che la liquidazione delle spese di difesa avviene nei confronti dell’Amministrazione, risultata vittoriosa nel giudizio tributario, e non già nei confronti del soggetto che la rappresenta. Sulla questione, l'ARAN (RAL 1660) ha chiarito che, per l’attività di difesa avanti alle Commissioni tributarie, ai funzionari può essere riconosciuta un’integrazione dell'indennità di risultato oppure una diversa forma di incentivazione, a condizione che sussista al riguardo uno specifico intervento di regolazione nell’ambito della contrattazione integrativa.
Nel caso di specie, non vi è stata alcun iter contrattuale per forme integrative di incentivi al personale, bensì vi è stato l’affidamento al dirigente responsabile del settore finanziario di due incarichi esterni di rappresentanza del Comune avanti alle Commissioni tributarie, in palese violazione di legge.
Sicché
il compenso che è stato erogato al Mi., nella veste di professionista esterno, rappresenta certamente un’indebita spesa sostenuta dal Comune.
Il danno risarcibile ammonta a complessivi euro 163.991,74.
Responsabili in solido di tale indebita spesa risultano entrambi i convenuti a titolo di dolo. Al riguardo, occorre chiarire che,
nel processo contabile, per dolo deve intendersi la consapevolezza dell’agente di tenere un comportamento vietato dalla legge.
Il Mi. è responsabile per aver scientemente lucrato il compenso per la difesa del Comune, pur nella piena consapevolezza di aver assunto l’obbligo di svolgere tale attività in veste di dirigente responsabile del settore finanziario.
La dott.ssa Ce., in qualità di
Segretario generale dell’ente, per il ruolo rivestito di garante della legittimità dell’azione amministrativa del Comune, che nulla ha obiettato a tutela della corretta e proficua gestione del denaro pubblico, esprimendo per di più parere favorevole per l’affidamento dell’incarico in questione e provvedendo ad impegnare e liquidare il compenso de quo.
L’indebita spesa, pari a complessivi euro 163.991,74, erogata dal Comune di Roseto Valfortore è la conseguenza unica e diretta delle
condotte tenute dai convenuti, nella piena consapevolezza del totale dispregio degli interessi dell’Amministrazione.
Ai soli fini della ripartizione interna delle quote di danno, per cui ciascuno potrà eventualmente rivalersi nei confronti dell’altro responsabile in solido, per il ruolo preponderante rivestito nella vicenda dal dott. Mi., a lui compete la maggior quota di danno pari al 70 per cento del danno risarcibile, mentre il restante 30 va attribuito alla responsabilità della dott.ssa Ce..
Trattandosi di responsabilità per dolo deve essere escluso il ricorso al potere riduttivo dell’addebito.
Sull’importo di euro 163.991,74 per cui è condanna va computata la rivalutazione monetaria dalla data dei pagamenti e fino alla pubblicazione della presente sentenza. Per tutte le ragioni espresse, la domanda è accolta.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
La Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Puglia, definitivamente pronunciando, accoglie la domanda attrice e, per l’effetto,
CONDANNA
I signori Ma.MI. e Ma.Ce.An.CE. al pagamento in solido della complessiva somma di euro 163.991,74 (centossessantatremilanovecentonovantuno/74), oltre rivalutazione monetaria, in favore del Comune di Roseto Valfortore.

Sulle somme rivalutate spettano all’Amministrazione gli interessi al tasso legale decorrenti dalla data di deposito della sentenza e fino al totale soddisfo.

APPALTI SERVIZI - ENTI LOCALINella determinazione del costo relativo all’espletamento del servizio di trasporto scolastico lo stesso deve essere integralmente coperto dall’utenza (art. 5, comma 2, Dlgs n. 63/2017).
Tuttavia, nell’obbligatorio rispetto dell’economicità del servizio, presupposto essenziale per consentire l’effettività e la continuità della sua erogazione, tra le risorse volte ad assicurare l’integrale copertura dei costi possono essere ricomprese le contribuzioni regionali e quelle autonomamente destinate dall’ente nella propria autonomia finanziaria purché reperite nel rispetto della clausola d’invarianza finanziaria espressa nel divieto dei nuovi e maggiori oneri.
---------------

Con la citata nota il Sindaco del Comune di San Pietro in Lama (LE) ha formulato una richiesta di parere ex art. 7, comma 8, della l. 05.06.2003, n. 131 diretto a conoscere se, nella determinazione del costo afferente all’espletamento del servizio di trasporto scolastico, il Comune sia tenuto a stabilire la misura percentuale di partecipazione finanziaria dell’Ente locale e quantificare la residua parte di costi da finanziare mediante tariffe a carico dell’utenza o se il costo del servizio debba essere integralmente coperto dall’utenza, anche nel rispetto del principio di cui all’art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 63/2017.
...
2. Nel merito, il Collegio osserva che, come recentemente affermato dalla Sezione regionale di controllo per il Piemonte (cfr. parere 06.06.2019 n. 46) la giurisprudenza contabile, allo stato, ritiene che il servizio di trasporto scolastico sia a tutti gli effetti un servizio pubblico di trasporto, e, come tale, escluso dalla disciplina normativa dei servizi pubblici a domanda individuale, che individua un sistema di predeterminazione della misura percentuale della quota dei costi complessivi di tutti i servizi pubblici a domanda individuale che viene finanziata da tariffe o contribuzioni ed entrate specificamente destinate (v., Sezione controllo Campania, parere 21.06.2017 n. 222; id., Sezione controllo Sicilia, parere 10.10.2018 n. 178).
Come noto, i servizi a domanda individuale trovano classificazione nel dm 31.12.1983, emanato in attuazione del dl 28.02.1983 n. 55, come convertito dalla legge 26.04.1983 n. 131: nell’elencazione riportato nel decreto citato non è ricompreso il servizio di trasporto scolastico. La Corte dei conti in più occasioni –tra le quali le citate deliberazioni- ha evidenziato come né il dl 55/1983, convertito dalla richiamata legge n. 131/1983, né il decreto 31.12.1983 del Ministero dell'Interno ricomprendano tra i servizi pubblici locali a domanda individuale quello di trasporto scolastico.
Tanto premesso, il Collegio ritiene di condividere le argomentazioni formulate dalla Sezione piemontese citata che ha affermato il principio secondo cui «…il trasporto scolastico è un servizio pubblico, ma non potendo essere classificato tra quelli a domanda individuale, non possono allo stesso reputarsi applicabili i conseguenti vincoli normativi e finanziari che caratterizzano i servizi pubblici a domanda individuale, espressamente individuati dal menzionato D.M. n. 131/1983.
La natura di servizio pubblico, in quanto oggettivamente rivolto a soddisfare esigenze della collettività, comporta, pertanto, che per il trasporto scolastico siano definite dall’Ente adeguate tariffe a copertura dei costi, secondo quanto stabilito dall'articolo 117 del Tuel.
In effetti, per tutti i servizi pubblici, anche non definibili “a domanda individuale”, come nella specie, l’
art. 117 TUEL stabilisce che:
1. Gli enti interessati approvano le tariffe dei servizi pubblici in misura tale da assicurare l'equilibrio economico-finanziario dell'investimento e della connessa gestione. I criteri per il calcolo della tariffa relativa ai servizi stessi sono i seguenti:
   a) la corrispondenza tra costi e ricavi in modo da assicurare la integrale copertura dei costi, ivi compresi gli oneri di ammortamento tecnico-finanziario;
   b) l'equilibrato rapporto tra i finanziamenti raccolti ed il capitale investito;
   c) l'entità dei costi di gestione delle opere, tenendo conto anche degli investimenti e della qualità del servizio;
   d) l'adeguatezza della remunerazione del capitale investito, coerente con le prevalenti condizioni di mercato.
2. La tariffa costituisce il corrispettivo dei servizi pubblici; essa è determinata e adeguata ogni anno dai soggetti proprietari, attraverso contratti di programma di durata poliennale, nel rispetto del disciplinare e dello statuto conseguenti ai modelli organizzativi prescelti.
3. Qualora i servizi siano gestiti da soggetti diversi dall'ente pubblico per effetto di particolari convenzioni e concessioni dell'ente o per effetto del modello organizzativo di società mista, la tariffa è riscossa dal soggetto che gestisce i servizi pubblici».
Pertanto, fermo restando che l’erogazione del servizio pubblico debba avvenire in equilibrio ai se
nsi dell’art. 117 TUEL –circostanza che ovviamente presuppone una efficace rappresentazione dei costi ed una copertura nel rispetto dei criteri generali di cui alla norma del Testo unico degli enti locali- l’erogazione dello stesso non solo non può essere gratuita per gli utenti ma la sua copertura deve avvenire mediante i corrispettivi versati dai richiedenti il servizio (cfr. SRC Sicilia parere 25.02.2015 n. 115, SRC Molise parere 14.09.2011 n. 80, SRC Campania parere 25.02.2010 n. 7), di modo che le quote di partecipazione finanziaria, correlate al servizio e poste a carico dell’utenza dovranno completamente concorrere alla copertura integrale della spesa del medesimo.
Detto orientamento trova assoluto ed inequivoco riscontro nella stessa giurisprudenza amministrativa, ad avviso della quale, in occasione dell’erogazione di un servizio pubblico, gli Enti “…saranno tenuti, in sede di copertura, alla stretta osservanza delle disposizioni dell’art. 117 TUEL, in particolare, del principio dell’equilibrio ex ante tra costi e risorse a copertura, principio che riguarda indistintamente tutti i servizi pubblici erogati dall’ente locale, a prescindere dalla forma contrattuale di affidamento del servizio (v., ex multis, Consiglio di Stato, Sez. V,
sentenza 03.05.2012 n. 2537).
Simile interpretazione riceve pieno ed incontrovertibile conforto da ulteriori recenti arresti giurisprudenziali contabili (v. Sezione regionale di controllo della Sicilia,
parere 10.10.2018 n. 178), che, analizzando la natura del servizio di trasporto degli alunni organizzato dai Comuni nell'ambito del diritto allo studio, hanno reso un’interpretazione conforme all’indirizzo sopra enunciato alla luce della nuova connotazione conferita dall'articolo 5, comma 2, del Dlgs 63/2017.
A mente del citato disposto dell’art. 5, comma 2, del decreto legislativo 63/2017, infatti, gli enti locali “assicurano il trasporto delle alunne e degli alunni delle scuole primarie statali per consentire loro il raggiungimento della più vicina sede di erogazione del servizio scolastico. Il servizio è assicurato su istanza di parte e dietro pagamento di una quota di partecipazione diretta, senza nuovi o maggiori oneri per gli enti territoriali interessati”.
Il D.lgs. 63/2017, secondo l’indirizzo giurisprudenziale richiamato, non solo non ha inciso nell’ambito delineato in via generale dalle menzionate disposizioni del TUEL, bensì ha introdotto una disciplina specifica, che si innesta nell'ampio perimetro disciplinato dall'articolo 112 del Tuel, il quale attribuisce agli enti la gestione dei servizi pubblici che abbiano per oggetto la produzione di beni e delle attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali.
Ma soprattutto il richiama
to articolo 5 del D.lgs. 63/2017 prevede una espressa clausola di invarianza finanziaria, richiedendo che il servizio di trasporto vada realizzato “senza determinare nuovi e maggiori oneri per gli enti territoriali” e dietro pagamento di una quota di partecipazione diretta da parte dell’utenza quale corrispettivo della prestazione ricevuta.
Deve, quindi, concludersi nel senso che, ferme restando le scelte gestionali e l'individuazione dei criteri di finanziamento demandate alla competenza dell'ente locale, il quadro normativo sopra delineato non consenta l'erogazione gratuita del servizio di trasporto pubblico scolastico, servizio che deve avere a fondamento una adeguata copertura finanziaria necessariamente riconducibile nei limiti fissati dai parametri normativi del Tuel, alla luce della espressa previsione normativa della corresponsione della quota di partecipazione diretta da parte degli utenti, quota la quale, nel rispetto del rapporto di corrispondenza tra costi e ricavi, non può non essere finalizzata ad assicurare l’integrale copertura dei costi del servizi
o».
Appare necessario precisare, ad ulteriore chiarimento, che nell’obbligatorio rispetto dell’economicità del servizio, presupposto essenziale per consentire l’effettività e la continuità della sua erogazione, tra le risorse volte ad assicurare l’integrale copertura dei costi possono essere ricomprese le contribuzioni regionali e quelle autonomamente destinate dall’ente nella propria autonomia finanziaria purché reperite nel rispetto della clausola d’invarianza finanziaria espressa nel divieto dei nuovi e maggiori oneri (v. C.d.c., Sezione controllo Campania, parere 06.05.2019 n. 102), con corrispondente minor aggravio a carico all’utenza (Corte dei Conti, Sez. controllo Puglia, parere 25.07.2019 n. 76).

PUBBLICO IMPIEGODanno da disservizio per il dipendente che si allontana senza timbrare.
Pochi minuti di allontanamento dal posto di lavoro, senza autorizzazione, non sempre comportano il licenziamento ma possono rientrare in una sanzione disciplinare conservativa, disciplinata dal contratto di lavoro degli enti locali in caso di violazione dei doveri di servizio. Il danno erariale, invece, corrisponde sicuramente ai minuti di allontanamento non registrati cui si aggiunge anche il danno da disservizio, corrispondente alle risorse inutilmente spese per l'attivazione e la conclusione della procedura disciplinare, mentre non si configura danno all'immagine previsto dalla disposizione di legge.

Queste sono le conclusioni cui è giunta la Corte dei Conti, Sez. giurisdiz. per la Basilicata, sentenza 08.05.2019 n. 18).
Il caso
La vicenda è quella del dipendente di un ente locale, con funzioni di autista, che nei periodi nei quali non era impiegato nelle sue funzioni, si rifiutava di svolgere attività di ufficio dimostrando incapacità di attendere ai suoi compiti di servizio. Convocato dal responsabile per chiarire questa continua situazione di inoperatività lavorativa, era risultato assente dalla sede.
A seguito della ricostruzione delle sue assenze dal servizio, nei periodi di non impiego come autista, l'ente aveva attivato una procedura disciplinare dalla quale emergeva che molte delle ore venivano passate presso il collega al centralino, mentre l'allontanamento dal servizio, senza autorizzazione, pur ammesso dall'interessato, si riducevano a soli 23 minuti di omessa timbratura.
L'Ufficio dei procedimento disciplinari non ha, tuttavia, giudicato sufficienti i minuti di allontanamento dall'ufficio, per irrogare la sanzione disciplinare espulsiva -sanzione tesa a reprimere la falsificazione dei dati di presenza in servizio- ritenendo invece congrua quella conservativa prevista dall'articolo 3, comma 6, lettera d) (persistente insufficiente rendimento), lettera g) (comportamento di elusione dei sistemi di rilevamento elettronico della presenza) e lettera i) (comportamenti che cagionino danno grave all'ente) del contratto Regioni-Enti Locali del 11.04.2008, quale frutto di noncuranza e trascuratezza dei doveri di ufficio.
A seguito di segnalazione, da parte dell'Ufficio dei procedimenti disciplinari, alla Procura della Corte dei conti, in presenza di avvio della procedura disciplinare del licenziamento con sospensione immediata del dipendente -poi terminata con la sanzione conservativa della sospensione dal servizio di quattro mesi- il dipendente è stato rinviato a giudizio per responsabilità erariale.
Il Pm ha quantificato il danno erariale in tre separate poste. La prima corrispondente alla mancata presenza in servizio, per violazione del sistema di rilevazione delle presenze, pari al pagamento delle prestazioni non rese. La seconda posta di danno, qualificata da disservizio, è stata considerata pari al alla spesa sostenuta per l'impiego dei soggetti coinvolti nel procedimento disciplinare distolti dai loro compiti di istituto. L'ultima posta di danno erariale, quantificabile ex lege, qualificabile come danno all'immagine, è stata quantificata pari a sei mensilità così come previsto dall'articolo 55-quater del Dlgs 165/2001. Il dipendente ha confutato la tesi del Pm evidenziando che l'allontanamento per pochi minuti era dovuto a una dimenticanza.
Le indicazioni del collegio contabile
Il collegio contabile ha osservato che, dalla documentazione i del procedimento disciplinare, è emerso che lo stesso dipendente abbia ammesso di aver sbagliato per non avere timbrato l'uscita, ritenendo per questo motivo configurabile la piena responsabilità del dipendente anche se per soli 23 minuti, sia pure di natura non fraudolenta, che ha cagionato un nocumento di lieve entità e tuttavia suscettibile di essere commisurato in termini risarcitori per una somma pari a 9,50 euro.
Anche l'altra posta di danno erariale da disservizio è applicabile, in considerazione del procedimento disciplinare che ha impiegato dipendenti pubblici distogliendoli dai loro compiti istituzionali per causa dei comportamenti negligenti del dipendente. Mentre l'ultima posta di danno, qualificata dalla Procura come danno all'immagine, direttamente previsto dalla normativa, nel caso di specie non risulta applicabile in quanto la condotta del dipendente non è stata considerata dalla stessa amministrazione come effettuata in modo fraudolento ma per trascuratezza nell'assolvimento dei doveri di ufficio (articolo Quotidiano Enti Locali & Pa del 17.05.2019).

CONSIGLIERI COMUNALINiente responsabilità erariale al sindaco per l’assunzione a contratto di un funzionario.
Spetta al sindaco l'assunzione del funzionario apicale a contratto, mentre spetta alla dirigenza l'istruttoria e la verifica delle condizioni di conformità alla normativa. La mancanza dell'impegno contabile non rileva ai fini della responsabilità del sindaco, trattandosi di un atto monocratico (decreto) e non collegiale (giunta), come non rileva la successiva mancata stipula del contratto rimesso dalla normativa alla sola competenza dirigenziale.
Sono questi i principi enunciati dalla Corte dei conti del Molise (sentenza 08.04.2019 n. 10) che ha sollevato dalla responsabilità contabile il sindaco per l'avvenuto conferimento dell'incarico apicale.
La vicenda
Su specifica segnalazione della Sezione di controllo della Corte dei conti, la Procura ha rinviato a giudizio per danno erariale il sindaco di un Comune, tra l'altro, per illegittimo e illecito conferimento di un incarico a contratto effettuato in base all'articolo 110, comma 1, del Tuel.
Tra le contestazioni avanzate dalla Procura, la presunta illegittimità dell'atto di conferimento dell'incarico –e conseguente illiceità dell'esborso– dipendeva da una presunta incompetenza del sindaco nell'adottare, con iniziativa esclusiva, un provvedimento di amministrazione attiva o di gestione, di competenza degli uffici amministrativi, privo di adeguata istruttoria e dei prescritti pareri tecnici e visti favorevoli.
La diversa posizione del collegio contabile
Il Collegio contabile molisano ha confutato la tesi della Procura in merito all'asserita illegittimità e illiceità del conferimento dell'incarico a contratto da parte del sindaco. In via preliminare, rientra nell'esclusivo potere del sindaco (articolo 50, comma 10, del Dlgs 267/2000) l'emissione del decreto di nomina del responsabile dei servizi avvenuta a seguito di apposita selezione, in base all'articolo 110, comma 1, del Tuel e poi successivamente prorogata.
Si tratta, in altri termini, dell'ipotesi che riguarda la tipologia della copertura dei posti previsti «in dotazione» organica di responsabili dei servizi o degli uffici, cosiddetti responsabili di posizione organizzativa o unità operative (come pure di qualifiche dirigenziali o di alta specializzazione). Quindi, l'iniziativa e l'esercizio del potere di nomina spetta al sindaco, mentre rientra nelle prerogative e competenze proprie del dirigente o del responsabile amministrativo, diverso dall'organo di governo, sulla base del tradizionale riparto o distinzione tra organi e funzioni di indirizzo politico o di gestione, curare l'istruttoria, valutare la fattibilità del provvedimento e riferire eventuali problematiche in ordine alle scelte da effettuare.
Per queste ragioni, secondo il collegio contabile, non può certo ricadere alcuna responsabilità amministrativa sul sindaco per fatto colpevole omissivo di terzi. Pertanto, in primo luogo, non vi è alcuna responsabilità del primo cittadino per la mancata apposizione del visto contabile sul decreto di nomina, poiché nessun parere avrebbe dovuto essere preventivamente rilasciato, non trattandosi di deliberazione di un organo collegiale ma di un decreto sindacale.
Inoltre, va rilevato in ogni caso che la mancanza del visto contabile e finanziario da parte del responsabile del servizio, si risolve nella mera attestazione della copertura finanziaria del provvedimento su cui viene apposto, ovvero sulla verifica dell'effettiva disponibilità delle risorse impegnate. Infatti, il parere contabile non investendo la preventiva valutazione di legittimità della presupposta decisione sindacale, una sua eventuale omessa apposizione -sempre che obbligatoria- non sarebbe comunque suscettibile di costituire, quanto meno ai fini dell'accertamento della responsabilità amministrativa, un fatto eziologicamente addebitabile al sindaco per fatto omissivo.
Né a miglior sorte può condurre a responsabilità sindacale la mancata successiva stipula del contratto, in quanto sia la stipula del contratto, sia l'adozione di ogni altro atto conseguenziale o esecutivo di detto decreto rientra nella competenza propria dei dirigenti o dei responsabili dei servizi (articolo 107, comma 3, del Tuel) (articolo Quotidiano Enti Locali & Pa del 17.04.2019).

PUBBLICO IMPIEGO: Danno all'immagine della PA, la sanzione al dipendente assenteista dev'essere proporzionata.
Per contrastare i furbetti del cartellino, la specifica (e rilevante) normativa sanzionatoria prevede la quantificazione del danno all'immagine accanto agli aspetti disciplinari della procedura che accelera il licenziamento. La mancanza di proporzionalità del danno all'immagine è questione sulla quale la magistratura contabile ha sollevato la questione di legittimità costituzionale (si veda il Quotidiano degli enti locali e della Pa del 17.10.2018).

La Corte dei conti siciliana, invece, nella sentenza 27.03.2019 n. 213 ha preferito azzerare il danno all'immagine di un dipendente per le poche ore di violazione della propria presenza in ufficio, non essendo stata fornita puntuale dimostrazione del clamore mediatico necessario per la quantificazione equitativa del danno subito dall'ente.
La vicenda
Essendo stata accertata l'assenza ingiustificata, perché non autorizzata, di un dipendente comunale, il dirigente avviava la procedura del licenziamento senza preavviso con invio della documentazione alla competente procura della Corte dei conti. Il Pm contabile quantificava in 81,54 euro il danno erariale, corrispondente alle ore indebitamente fruite dal dipendente, e in circa 10mila euro il danno all'immagine, pari a sei mensilità dello stipendio del dipendente.
Nelle proprie memorie difensive, non accolte dal Pm, il dipendente ha evidenziato la sproporzione tra il danno delle ore addebitate e la quantificazione automatica del danno all'immagine, confutando la mancata dimostrazione del pregiudizio subito dall'ente, anche in termini di notizie mediatiche del tutto assenti nel caso di specie.
La posizione del Corte
La contestazione riguarda la nuova disposizione dell'articolo 55-quater del Dllgs n. 165/2001 che ha previsto, nei casi di assenteismo fraudolento «la denuncia al pubblico ministero e la segnalazione alla competente procura regionale della Corte dei conti entro 15 giorni dall'avvio del procedimento disciplinare», precisando, inoltre, che «la procura della Corte dei conti, quando ne ricorrono i presupposti, emette invito a dedurre per danno d'immagine entro tre mesi dalla conclusione della procedura di licenziamento».
La nuova norma ha anche stabilito che «l'ammontare del danno risarcibile è rimesso alla valutazione equitativa del giudice anche in relazione alla rilevanza del fatto per i mezzi di informazione e comunque l'eventuale condanna non può essere inferiore a sei mensilità dell'ultimo stipendio in godimento, oltre interessi e spese di giustizia».
Il collegio contabile siciliano, tuttavia, contesta la legittimità della quantificazione automatica elaborata dalla procura, in quanto a fronte di 81,54 euro di danno erariale, corrispondenti alla falsa attestazione della propria presenza in servizio, il Pm non ha dimostrato il pregiudizio subito dall'ente, anzi, risulta che la vicenda non ha avuto alcuna diffusione mediatica.
Per il Collegio contabile, infatti, va accolta un'interpretazione che ammette una nozione unitaria del danno all'immagine come davvero compromettente la reputazione dell'ente danneggiato, ipotizzabile solo in presenza di una propagazione di notizie da cui sia potuto derivare uno scadimento dell'opinione pubblica sulla correttezza dell'operato delle amministrazioni, escludendo la presunzione di dannosità intrinseca o in re ipsa.
Ora, se tale non fosse la lettura, la medesima sarebbe censurabile sotto il profilo dell'esorbitanza dalla delega, dato che la legge 04.03.2009 n. 15 non contiene alcun principio che possa giustificare un simile intervento da parte del legislatore delegato.
Conclusioni
In conclusione, l'inserimento della quantificazione del danno in sei mensilità previsto dal legislatore, in conclusione, può solo considerarsi quale parametro utile alla quantificazione del danno che il legislatore ha inteso fornire, stante la natura estremamente astratta e intangibile del bene leso, per assicurare proporzionalità, certezza e omogeneità delle decisioni.
Il dipendente, pertanto, deve essere condannato per il solo danno erariale pari alle ore indebitamente percepite, senza addebito per danno all'immagine non essendo stato provato dalla procura (articolo Quotidiano Enti Locali & Pa del 24.04.2019).

CONSIGLIERI COMUNALILa causa inutile arreca un danno erariale e nessuna utilità per l'Ente Locale.
Va condannato per danno erariale il sindaco di un comune che, anche nella qualità di Presidente del Consiglio comunale, pone in essere una condotta antigiuridica, consistente nel dichiarare nullo il voto di un consigliere comunale, con ciò determinando l’impugnazione della delibera comunale, annullata dal Tar con contestuale refusione delle spese processuali a carico del comune stesso.

Così si esprime la Corte dei Conti, Sez. giurisdiz. Basilicata, con la sentenza 11.03.2019 n. 10.
Il fatto
La Procura Regionale del capoluogo lucano ha convenuto in giudizio il Presidente del consiglio comunale, per aver determinato l’impugnazione dinanzi al giudice amministrativo, da parte di un consigliere comunale, di due deliberazioni.
Le delibere consiliari sono state impugnate perché il Presidente del Consiglio, ritenuto che il consigliere fosse in conflitto d’interesse, ha dichiarato la nullità del voto da questo espresso.
All’esito del contenzioso amministrativo, il Comune è stato condannato al pagamento delle spese processuali, cosa che poteva essere evitata, perché non compete al Presidente del Consiglio Comunale dichiarare la nullità di un voto espresso da un Consigliere Comunale. Il voto espresso dal Consigliere Comunale in conflitto d’interessi, infatti, può essere annullato soltanto dalla competente Autorità Giudiziaria.
Il pagamento delle spese processuali è stato considerato un inutile dispendio di risorse pubbliche, circostanza che ha determinato la condanna del Sindaco/Presidente del Consiglio Comunale.
La decisione
Per il collegio giudicante risulta evidente che il comune ha dovuto sostenere un esborso del tutto inutile: allo stesso, infatti, non corrisponde alcuna utilità né per l'ente né per la collettività amministrata; tale esborso costituisce danno erariale determinato dalle antigiuridiche e gravemente colpose condotte del Sindaco f.f., Presidente del Consiglio e Vice Sindaco.
Le condotte attuate sono state considerate antigiuridiche perché contrastanti con i compiti istituzionali e i doveri d'ufficio: - di responsabile dell'amministrazione del comune, di rappresentanza dell'ente, di direzione e coordinamento dell'attività politica amministrativa del comune nonché dell'attività della giunta, di sovrintendenza al funzionamento dei servizi e degli uffici e all'esecuzione degli atti, compiti e doveri allo stesso intestati, in qualità di Vice sindaco e Sindaco f.f., - di direzione delle sedute consiliari, di accertamento del relativo esito e di proclamazione del risultato della votazione, compiti e doveri allo stesso intestati in qualità di Presidente del Consiglio comunale.
Risulta, inoltre, dagli processuali, che le su indicate condotte del predetto responsabile sono state adottate anche in contrasto con l'espresso parere del segretario comunale e debbono considerarsi quanto meno gravemente colpose, in quanto connotate da inescusabile negligenza nell'adempimento dei doveri connessi all’ufficio pubblico (articolo Quotidiano Enti Locali & Pa del 14.05.2019).

EDILIZIA PRIVATA - PATRIMONIOComuni, contributi ai privati. Per realizzare interventi a beneficio della comunità. Per la Corte conti del Piemonte non conta la qualificazione soggettiva del beneficiario.
Un comune può erogare un contributo a un soggetto privato per un intervento di adeguamento della viabilità, destinato ad essere fruito dall'intera comunità.
La Corte dei conti, sez. reg. controllo Piemonte, con il parere 06.02.2019 n. 7 ha chiarito che qualunque genere di intervento di natura economica da parte dell'amministrazione comunale, per poter essere eventualmente qualificato in termini di legittimità, deve sottendere alla realizzazione di un significativo interesse proprio della comunità stanziata sul territorio, posto che il comune, per espressa disposizione legislativa (art. 3, comma 2, del dlgs n. 267/2000) è l'ente locale che rappresenta e cura gli interessi della propria comunità.
Pertanto, se l'azione è intrapresa al fine di soddisfare esigenze della collettività rientranti nelle finalità perseguite dal comune, l'erogazione di un finanziamento non può equivalere ad un depauperamento del patrimonio comunale, e ciò in considerazione dell'utilità che l'ente o la collettività ricevono dallo svolgimento del servizio pubblico o di interesse pubblico effettuato dal soggetto che riceve il contributo.
In ordine alla qualificazione soggettiva del percettore del contributo comunale, la Corte dei conti precisa che la natura pubblica o privata del soggetto che riceve l'attribuzione patrimoniale è indifferente, se il criterio di orientamento è quello della necessità che l'attribuzione avvenga allo scopo di perseguire i fini dell'ente pubblico, posto che la stessa amministrazione pubblica opera ormai utilizzando, per molteplici finalità soggetti aventi natura privata e che nella stessa attività amministrativa la legge prevede che l'amministrazione agisca con gli strumenti del diritto privato ogniqualvolta non vi sia l'obbligo di utilizzare quelli di diritto pubblico.
Il profilo di maggior interesse del particolare tipo di interazione si sostanzia peraltro nello sviluppo concreto del principio di sussidiarietà statuito dall'art. 118 della Costituzione.
La Corte dei conti rileva come l'amministrazione comunale abbia pieno interesse al fatto che gli edifici insistenti su pubblica via, o alla medesima adiacenti, esistenti sul proprio territorio siano mantenuti in piena efficienza o che in relazione agli stessi vengano garantite le necessarie esigenze di sicurezza della collettività locale.
L'amministrazione deve pertanto evidenziare i presupposti di fatto e l'iter logico alla base dell'erogazione a sostegno dell'attività svolta dal destinatario del contributo, nonché il rispetto dei criteri di efficacia, efficienza ed economicità delle modalità prescelte di resa delle prestazioni per la realizzazione dell'intervento, potendo peraltro disciplinare il rapporto nella prospettiva di un'azione coordinata al perseguimento delle finalità pubbliche nell'ambito di uno strumento quale una convenzione, regolante anche i relativi rapporti finanziari e le eventuali previsioni restitutorie.
Specifiche cautele dovranno essere adottate dal comune relativamente alla corretta e congrua attribuzione dei fondi pubblici, dovendosi prevedere nello stesso strumento convenzionale adeguate rendicontazioni sulle attività rese e sulle opere realizzate, sì di permettere il controllo da parte dell'ente locale sull'effettiva destinazione della spesa al fine pubblico per cui è stata sostenuta
(articolo ItaliaOggi dell'08.03.2019).
--------------
PARERE
Il Sindaco del Comune di Moriondo Torinese (TO)
, riproponendo un quesito, già sottoposto di recente alla Sezione Regionale di Controllo del Piemonte di questa Corte e dalla medesima dichiarato inammissibile con Deliberazione n. 132/2018, ha riformulato, attraverso l’istanza all’esame, la richiesta di parere in termini generali ed astratti.
Più precisamente, viene chiesto se sia “...lecita sotto il profilo contabile l’esecuzione di un’opera pubblica in forma diversa da quella canonica”, o meglio, a mezzo della richiesta di parere viene chiesto di precisare se sia lecita l’attribuzione di un contributo pubblico a privati al fine di conseguire “...l’adattamento ad esigenze di viabilità di immobile adiacente a pubblica via”, con la precisazione che detto intervento verrebbe eseguito a cura del soggetto privato affidatario dell’incarico sotto la supervisione della parte pubblica.
...
Il quesito, riproposto dall’Ente interessato, concerne la problematica della eventuale destinazione di fondi comunali, sotto forma di contributo pubblico, a sostegno di interventi su beni di proprietà di un soggetto giuridico diverso –segnatamente, privato– riferendosi il quesito ad immobili privati, adiacenti a pubblica via, che necessitino di interventi funzionali ad esigenze di sicurezza della viabilità.
La Sezione ritiene di ribadire (v., Sez. Controllo Piemonte, parere 23.03.2018 n. 30) che qualunque genere di intervento di natura economica da parte dell’amministrazione comunale, per poter essere eventualmente qualificato in termini di legittimità, debba necessariamente sottendere alla realizzazione di un significativo interesse proprio della comunità stanziata sul territorio, posto che il Comune, per espressa disposizione legislativa (art. 3, co. 2, D.lgs. n. 267/2000) è l'ente locale che rappresenta e cura gli interessi della propria comunità. A tal fine, il Comune, dovendo in via generale realizzare gli interessi della collettività locale, ai sensi dell’art. 13 del d.lgs. n. 267/2000, esercita tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, in particolare nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell'assetto ed utilizzazione del territorio nonché dello sviluppo economico e della sicurezza.
Al riguardo, va osservato che
la giurisprudenza contabile, nell’esercizio della propria funzione consultiva, ha elaborato da tempo il principio generale per cui se l’azione è intrapresa al fine di soddisfare esigenze della collettività rientranti nelle finalità perseguite dal Comune (come tali generalmente ammissibili), l’erogazione di un finanziamento non può equivalere ad un depauperamento del patrimonio comunale, e ciò “…in considerazione dell’utilità che l’ente o la collettività ricevono dallo svolgimento del servizio pubblico o di interesse pubblico effettuato dal soggetto che riceve il contributo (v., ex multis, Corte conti, Sez. Controllo Lombardia 13.12.2007, n. 59; id, parere 31.05.2012 n. 262).
Di modo che compete esclusivamente all’Ente valutare, nell’esercizio della propria discrezionalità, se la spesa, oltre che finanziariamente sostenibile, possa effettivamente corrispondere, in concreto, al perseguimento di un interesse pubblico affidato alle proprie cure.
Inoltre, anche in ordine alla qualificazione soggettiva del percettore del contributo comunale, la medesima giurisprudenza ha precisato che
la natura pubblica o privata del soggetto, che riceve l’attribuzione patrimoniale, è indifferente se il criterio di orientamento è quello della necessità che l’attribuzione avvenga allo scopo di perseguire i fini dell’ente pubblico, posto che la stessa amministrazione pubblica opera ormai utilizzando, per molteplici finalità (gestione di servizi pubblici, esternalizzazione di compiti rientranti nelle attribuzioni di ciascun ente), soggetti aventi natura privata e che nella stessa attività amministrativa la legge di disciplina del procedimento amministrativo (L. n. 241/1990, come modificata dalla L. n. 15/2005), prevede che l’amministrazione agisca con gli strumenti del diritto privato ogniqualvolta non sia previsto l’obbligo di utilizzare quelli di diritto pubblico (Corte conti, Sez. Contr. Lombardia, 13.01.2010 n. 1; id. parere 31.05.2012 n. 262; Corte conti, Sez. Contr. Piemonte, parere 19.02.2014 n. 36).
Sotto il richiamato profilo, in base alle norme ed ai principi della contabilità pubblica,
non solo non è rinvenibile alcuna disposizione che impedisca all’ente locale di effettuare attribuzioni patrimoniali a terzi, ove le stesse siano necessarie per conseguire i propri fini istituzionali ma l’art. 118 della Costituzione impone espressamente ai Comuni di favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.
E’ stato altresì precisato che
ogniqualvolta l’amministrazione ricorra a soggetti privati per raggiungere i propri fini e, conseguentemente, riconosca loro benefici di natura patrimoniale (come nella forma della contribuzione) ovviamente le cautele debbono essere maggiori –rispetto ai casi in cui vengano in rilievo enti pubblici- anche al fine di garantire l’applicazione dei principi di parità di trattamento e di non discriminazione che debbono caratterizzare l’attività amministrativa (Corte conti, Sez. Contr. Lombardia, parere 11.09.2015 n. 279).
Ne discende che sotto il profilo della liceità da un punto di vista contabile dell’esecuzione di un’opera pubblica o di pubblica utilità
il discrimine circa il corretto impiego delle risorse pubbliche risulta condizionato dall’effettivo perseguimento e realizzazione di un interesse pubblico (comunque riferibile all’ente pubblico interessato) a prescindere dal formale soggetto destinatario in via diretta dell’attribuzione patrimoniale.
In tale contesto non sembra revocabile in dubbio che l’amministrazione comunale sia interessata al fatto che gli edifici insistenti su pubblica via, o alla medesima adiacenti, esistenti sul proprio territorio siano mantenuti in piena efficienza e/o che in relazione agli stessi vengano garantite le necessarie esigenze di sicurezza della collettività locale.
In situazioni peculiari, l’ente locale, al fine di realizzare gli interventi oggetto del quesito, piuttosto che procedere direttamente con il ricorso a strumenti pubblicistici, può agire, in via mediata, per il tramite di soggetti privati destinatari di risorse pubbliche, rappresentando la stessa una modalità alternativa di erogazione del servizio pubblico.
In siffatta ipotesi l’eventuale intervento economico del Comune destinato a finanziare lavori manutentivi e/o di adeguamento per le finalità rappresentate su beni di proprietà di altro soggetto (peraltro, privato), deve, comunque, si ribadisce, trovare puntuale giustificazione nella dimostrazione del perseguimento di un inequivoco e indifferibile interesse della comunità locale.
Il necessario profilo teleologico, idoneo ad escludere la concessione di contributi dal divieto di spese per sponsorizzazioni (come noto interdetto alle amministrazioni pubbliche, v., art. 6, comma 9, del decreto legge 31.05.2010, n. 78, e art. 4, comma 6, del decreto legge 06.07.2012, n. 95, convertito dalla legge 07.08.2012, n. 135), deve essere palesato dall’ente locale in modo inequivoco nella motivazione del provvedimento.
L’Amministrazione avrà cura di evidenziare i presupposti di fatto e l’iter logico alla base dell’erogazione a sostegno dell’attività svolta dal destinatario del contributo, nonché il rispetto dei criteri di efficacia, efficienza ed economicità delle modalità prescelte di resa del servizio.
D’altro canto una siffatta tipologia di intervento potrebbe essere disciplinata tra i soggetti interessati in virtù di un’azione coordinata nell’ambito di uno strumento quale una convenzione, regolante altresì i relativi rapporti finanziari e le eventuali previsioni restitutorie.
E’ necessario, comunque, sottolineare che simile convenzione, da stipularsi tra ente pubblico e privato, debba evidenziare le finalità pubbliche perseguite e le modalità di destinazione ad uso pubblico del bene oggetto dell’intervento.
Altrettante cautele dovranno essere adottate dal Comune relativamente alla corretta e congrua attribuzione dei fondi pubblici, dovendosi prevedere convenzionalmente adeguate rendicontazioni sul servizio reso e/o sulle opere realizzate, al fine di permettere il controllo da parte dell’Ente locale sull’effettiva destinazione della spesa al fine pubblico per cui è stata sostenuta.
Sulla base di quanto premesso, competerà all’amministrazione comunale procedere ad effettuare tutte le valutazioni discrezionali di propria spettanza quale ente esponenziale della collettività insediata sul territorio.

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICALe ipotesi di scomputo degli oneri di urbanizzazione e di esonero del costo di costruzione devono considerarsi tassative e di stretta interpretazione perché derogatorie alla regola della normale onerosità del permesso a costruire che costituisce principio fondamentale della normativa di settore.
La possibilità di scomputare dalle opere di urbanizzazione, realizzate dal privato, l'importo dei relativi oneri anche quando le suddette opere vengano realizzate su beni privati e non si preveda il relativo trasferimento a titolo gratuito in favore dell'Ente, va esclusa sulla base dell'interpretazione letterale, ex art. 12 delle Preleggi, dell'art. 16 del D.P.R. 380 del 2001 ed s.m.i. (Testo Unico edilizia).
L'espressione "conseguente acquisizione delle opere al patrimonio indisponibile del Comune" ed in particolare l'impiego del sostantivo "acquisizione" nella formulazione dell'art. 16 sopra richiamato, evoca chiaramente il concetto di proprietà.
Limitare la possibilità di scomputo degli oneri di urbanizzazione dalle relative opere realizzate dal privato alle sole ipotesi del trasferimento in proprietà delle stesse è l'unica modalità che garantisce l'effettiva funzionalizzazione del bene all'interesse pubblico e ne preserva la natura pubblica.
--------------
La L.r. n. 56 del 05.12.1977 e ss.mm.ii. all'art. 21, comma 4, non contempla la previsione di casi speciali di esoneri e/o esenzioni dal pagamento degli oneri in relazione ad opere di urbanizzazione, realizzate su suoli privati, ancorché destinate in perpetuo all'uso pubblico.
Né è possibile, al fine di introdurre ulteriori ipotesi di scomputo, non contemplate dalla Legge, prendere in considerazione un ipotetico ed ingiustificato arricchimento dell'Ente ai danni del privato per l'ipotesi in cui non si riconosca il beneficio dello scomputo a fronte di opere realizzate sulla proprietà privata, ancorché assoggettate in via permanente all'uso pubblico.
---------------

Con nota indicata in epigrafe il Sindaco del Comune di Novara, dopo un breve excursus normativo in ordine alla fattispecie delle opere a scomputo degli oneri di urbanizzazione ha chiesto alla Sezione di pronunciarsi in ordine al quesito di seguito riportato: “se la possibilità di scomputare gli importi relativi all’esecuzione diretta delle opere di urbanizzazione da quanto dovuto a titolo di oneri di urbanizzazione possa essere sempre accordata, anche quando dette opere ricadano su aree solo assoggettate all’uso pubblico o se per contro il mancato scomputo di detti importi nei suddetti casi possa configurarsi come indebito arricchimento da parte dell’Ente”.
...
In via preliminare, la Sezione precisa che le scelte relative alle concrete modalità di realizzazione delle opere di urbanizzazione, al riconoscimento dell’esenzione dal pagamento degli oneri di urbanizzazione come pure il regime dominicale loro impresso dalla convenzione urbanistica, spettano, in concreto, all’Ente, quali scelte di amministrazione attiva.
Ciò premesso, la richiesta in esame attiene sostanzialmente all’interpretazione delle previsioni normative che regolamentano la possibilità, per il privato, di realizzare opere di urbanizzazione in luogo del pagamento dei relativi oneri anche allorquando le suddette opere vengano realizzate su beni privati e non si preveda il relativo trasferimento a titolo gratuito in favore dell’Ente.
Al fine di inquadrare compiutamente la tematica, questa Sezione ritiene utile procedere ad un seppur sintetico excursus normativo in materia di oneri di urbanizzazione tracciando le linee distintive tra questi ed il “contributo di costruzione” talvolta adoperati come sinonimi anche se profondamente diversi.
La legge 06.08.1967 n. 765 c.d. “legge - Ponte” ha previsto per la prima volta nell’ordinamento il principio della normale onerosità del permesso a costruire (rectius licenza urbanistica) secondo cui l’obbligo ed il costo di realizzazione delle infrastrutture dell’intervento edificatorio spetta ai soggetti attuatori. L’art. 31 della l. n. 1150/1942, come modificato dalla richiamata Legge Ponte, ha poi previsto che il rilascio del titolo abilitativo edilizio dovesse essere subordinato alla presenza dell’urbanizzazione primaria o, comunque, all’impegno del proprietario a realizzarla contemporaneamente all’intervento costruttivo.
Con tale previsione normativa è stato introdotto l’obbligo, a carico dell’attuatore, di cedere gratuitamente al Comune le aree destinate alle opere di urbanizzazione.
Infine l'art. 1 della legge n. 10 del 1977, a chiusura del sistema, ha normato il principio fondamentale in base al quale ogni attività comportante trasformazione urbanistico/edilizia del territorio partecipa agli oneri da essa derivanti.
Il testo Unico delle norme in materia edilizia, approvato con d.p.r. n. 380/2001 ha conferito maggiore sistematicità alla materia.
L’art. 16 del T.U. 380 del 2001 rubricato come “Contributo per il rilascio del permesso di costruire” prevede, come sopra affermato, che il rilascio del permesso a costruire “Salvo quanto disposto all'articolo 17, comma 3” obblighi al pagamento di un contributo “commisurato all’incidenza degli oneri di urbanizzazione nonché al costo di costruzione” .
Gli oneri di urbanizzazione si sostanziano in una prestazione patrimoniale di diritto pubblico non avente natura tributaria posta a carico del privato. Tali oneri, determinati in misura corrispondente all’entità ed alla qualità delle opere di urbanizzazione necessarie ed in proporzione all’insieme dei benefici che la nuova costruzione ne trae, rappresentano il corrispettivo previsto in favore del Comune (ex multis Cons. Stato, sez. V 20.04.2009 n. 2359).
La quota di contributo per costo di costruzione, invece, non presenta natura corrispettiva, configurandosi come prestazione tributaria (cfr. Cass., Sez. I 27.09.1994 n. 7874). Tale quota è rapportata alle caratteristiche e alla tipologia delle singole costruzioni, riguarda esclusivamente l'attività edificatoria in sé, non avendo in alcun modo una funzione recuperatoria delle spese sostenute dalla collettività comunale per le trasformazioni del territorio su cui insiste. Il criterio di riferimento è quindi la specifica “produzione di ricchezza connessa all’uso edificatorio del territorio e delle potenzialità economiche che ne derivano” (cfr. TAR Liguria, sez. I, 28.03.2013 n. 552).
Il Giudice amministrativo in due recenti interventi nomofilattici ha affermato che il contributo per il permesso a costruire, articolato nelle due differenti voci —oneri di urbanizzazione e costo di costruzione— rappresenta la compartecipazione del singolo alla spesa pubblica necessaria alla realizzazione delle opere di urbanizzazione, individuandone la ratio nel “surplus di opere di urbanizzazione che l'amministrazione comunale è tenuta ad affrontare in relazione al nuovo intervento edificatorio del richiedente il titolo edilizio”, riconducendolo quindi al novero delle prestazioni patrimoniali imposte ex art. 23 Cost. (cfr. Ad. Plen. 30.08.2018, n. 12 e 07.12.2016, n. 24).
La partecipazione del privato, titolare del permesso a costruire, a tali spese, si sostanzia dunque nell’assunzione di una parte dei costi della vocazione edificatoria impressa al territorio e trova giustificazione nel beneficio, economicamente rilevante in termini di valore del suolo, che il privato medesimo riceve per effetto della concreta attuabilità del progetto di costruzione. ( cfr. ex multis TAR Liguria n. 955 del 2016).
L’art. 16 del richiamato testo normativo ha poi confermato la possibilità per il privato di obbligarsi a realizzare direttamente le opere di urbanizzazione con relativo scomputo, parziale o totale degli oneri prevedendo, altresì la “
conseguente acquisizione delle opere al patrimonio indisponibile del Comune”.
Da tali previsioni vanno, invece, tenute distinte, le ipotesi di esonero dal pagamento del costo di costruzione (componente anch’essa del contributo per il rilascio del permesso a costruire), di cui all’art. 17 del D.P.R. 380 del 2001 s.m.i. che, in particolare al terzo comma, dispone la non debenza del contributo di costruzione in relazione agli “impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti nonché per le opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici”.
Orbene venendo ora all’esame, più nello specifico, del quesito formulato dal Comune istante questo Collegio, facendo ricorso al criterio letterale quale regola ermeneutica primaria, ex art 12 delle Preleggi, ritiene che l’espressione “
conseguente acquisizione delle opere al patrimonio indisponibile del Comune” ed in particolare l’impiego del sostantivo “acquisizione” nella formulazione dell’art. 16 evochi chiaramente il concetto di proprietà. Ad avviso della Sezione il Legislatore ha inteso limitare l’operatività dello scomputo degli oneri all’ipotesi del trasferimento in proprietà delle opere di urbanizzazione in quanto unica modalità in grado di garantire l’effettiva funzionalizzazione del bene all’interesse pubblico ed a preservarne la natura pubblica (cfr. Cass. sez. I, sentenza 25.07.2016 n. 1534).
Con riferimento invece al costo di costruzione di cui all’art. 17 sopra citato, questa Corte ha già avuto modo di affermare (sezione controllo per la Lombardia
parere 09.10.2009 n. 783; Lombardia parere 21.02.2011 n. 91), la necessaria sussistenza di due requisiti concorrenti, uno oggettivo e l’altro soggettivo. Per effetto del primo la costruzione deve riguardare “opere pubbliche o d’interesse generale”; per effetto del secondo le opere devono essere eseguite da “un ente istituzionalmente competente”.
Anche la giurisprudenza amministrativa in considerazione dell’espressione utilizzata dal Legislatore "opere di urbanizzazione eseguite in attuazione di strumenti urbanistici" ha più volte ribadito che la fattispecie di esonero dal contributo di costruzione ricorre quando l’opera sia non solo conforme agli strumenti urbanistici ma sia da questi espressamente contemplata(in tal senso C.d.S., sez. V, 10.05.1999, n. 536; C.d.S., sez. V, 21.01.1997, n. 69; C.d.S., sez. V, 01.06.1992, n. 489).
La ratio della “gratuità” in termini di contributi di costruzione è “quella di incentivare solo la dotazione di quelle infrastrutture che danno ordinata e coerente attuazione alle previsioni urbanistiche espressamente previste dall’Autorità comunale”. Pertanto affinché possa qualificarsi un intervento come “opera di urbanizzazione eseguita in attuazione di strumenti urbanistici” è necessario che, oltre a potersi qualificare opera di urbanizzazione, sia specificamente indicata nello strumento urbanistico, corrispondendo ad una precisa indicazione dello stesso (TAR Lombardia -Sez. Brescia- n. 163/2005).
Infine, la normativa regionale richiamata dall’Amministrazione istante, L.r. n. 56 del 05.12.1977 e ss.mm.ii. all’art. 21, comma 4, prevede che ai fini del computo degli standards si tenga conto oltre che delle superfici delle quali sia prevista l’acquisizione da parte della p.a. anche di quelle private per le quali sia previsto l’assoggettamento permanente ad uso pubblico disciplinato con convenzione.
Neppure la disposizione regionale, invero, consente di fornire una risposta positiva alla richiesta dell'Amministrazione, non essendo ivi contemplata la previsione di casi speciali di esoneri e/o esenzioni dal pagamento degli oneri in relazione ad opere di urbanizzazione, realizzate su suoli privati, ancorché destinate in perpetuo all’uso pubblico.
D’altronde, le ipotesi di scomputo e di esonero, passate in rassegna, anche ad avviso della giurisprudenza amministrativa, devono considerarsi tassative e di stretta interpretazione proprio perché derogatorie rispetto alla regola della normale onerosità del permesso a costruire (cfr. tra le molte, Consiglio di Stato IV sez. n. 2754 del 2012) che costituisce principio fondamentale della normativa di settore (cfr. Corte cost. 03.11.2016 n. 231).
Né è possibile, al fine di introdurre ulteriori ipotesi di scomputo, non contemplate dalla Legge, prendere in considerazione un ipotetico ed ingiustificato arricchimento dell’Ente ai danni del privato per l’ipotesi in cui non si riconosca il beneficio dello scomputo a fronte di opere realizzate sulla proprietà privata, ancorché assoggettate in via permanente all’uso pubblico.
Ciò ancor più se si tiene conto che le spese di manutenzione delle opere e delle aree destinate all’uso pubblico, asseritamente ritenute a carico del privato nella richiesta di parere, gravano, al contrario, normalmente sulla P.A. ai sensi dell’art. 1069 c.c. in quanto titolare della servitù perpetua di uso pubblico, salvo che sia diversamente stabilito dal titolo o dalla Legge (Corte dei Conti, Sez. controllo Piemonte, parere 22.01.2019 n. 5).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: Nuova posizione organizzativa e impossibilità di superare il limite.
A fronte dell'assunzione di un dipendente al quale affidare la responsabilità di un settore, l'ente può riconoscere la retribuzione di posizione e di risultato se questo causa lo sforamento del limite previsto dalla norma ancorato all'anno 2016?
L'importo relativo alla retribuzione di posizione e di risultato da attribuire alla nuova assunzione può essere escluso da quello complessivo del salario accessorio di competenza dei dipendenti in servizio prima della «nuova assunzione»?

Con il parere 25.10.2018 n. 293 la Corte dei conti della Lombardia ritiene irrilevante il fatto che il trattamento accessorio si riferisca a una nuova assunzione, in quanto la norma non consente distinzione di sorta, ma indica soltanto un limite finanziario che non deve essere superato.
Pertanto, il collegio conferma l'orientamento secondo cui le risorse destinate a remunerare le indennità, di posizione e risultato, spettanti ai titolari di posizione organizzativa, anche dopo l'aggiornamento dei valori minimi e massimi contenuto nell'articolo 15, comma 2, del Ccnl del 21.05.2018, devono complessivamente osservare, sommate alle risorse confluenti nei fondi per la contrattazione integrativa, il limite di finanza pubblica posto dall'articolo 23, comma 2, del Dlgs 75/2017.
Come è stato precisato, peraltro, dall'articolo 67, comma 7, dello stesso Ccnl (salve le facoltà di rimodulazione, a invarianza complessiva di spesa, previste dagli articoli 15, comma 7, e 7, comma 4, lettera u) (articolo Quotidiano Enti Locali & Pa del 12.11.2018).
---------------
PARERE
Il Sindaco del Comune di Barni (CO) con la nota sopraindicata ha formulato una richiesta di parere avente ad oggetto la disciplina relativa ai limiti finanziari della spesa inerente le posizioni organizzative in un comune di piccole dimensioni (popolazione inferiore a 1000 abitanti) Premette che, nell'anno 2011, un dipendente del Comune è cessato dal servizio per pensionamento e l’amministrazione non ha provveduto alla sua sostituzione, ma ha garantito l’espletamento del relativo servizio affidando la responsabilità di tutti i servizi all’unico dipendente presente nell’Ente.
Il pensionamento del dipendente è avvento nel contesto della dichiarazione di dissesto finanziario, la cui procedura si è conclusa nel 2016 con l’estinzione di tutti i debiti. Soltanto recentemente l’amministrazione ha potuto procedere all’assunzione del dipendente (in sostituzione di quello collocato in quiescenza) cui l’amministrazione intende affidare la responsabilità del servizio finanziario attribuendo al medesimo la relativa indennità contrattualmente prevista.
Ciò posto l’Istante chiede se occorre rispettare il disposto dell’art 23 della legge 75/2017 che sancisce il divieto di superamento del fondo accessorio previsto per il personale nel 2016 ovvero se ”l'importo relativo alla retribuzione di posizione e di risultato da attribuire alla nuova assunzione possa essere escluso dall'importo complessivo del salario accessorio di competenza dei dipendenti in servizio prima della "nuova assunzione”, e ritiene che qualora non fosse possibile escludere dal salario accessorio complessivo quanto necessario per compensare le responsabilità del nuovo assunto titolare di posizione organizzativa sarebbe vanificato il merito di chi svolge un ruolo avente funzione dirigenziale senza poter remunerare quella posizione e penalizzando il dipendente di quell’amministrazione che per scelte gestionali non ha proceduto ad assumere personale negli anni precedenti".
...
Questa sezione della Corte de Conti, si è già espressa su questione analoga ed in particolare con il
parere 02.07.2018 n. 200 ha formulato il proprio orientamento dal quale non vi sono ragioni per discostarsi, pur comprendendo le osservazioni del Sindaco in ordine alle criticità di talune conseguenze che l’interpretazione della norma comporta, soprattutto nei piccoli comuni stante l’esiguità del fondo.
Infatti, l’Istante riferisce che se non sarà possibile escludere dal computo della spesa complessiva del trattamento accessorio per il personale sostenuta nel 2016 quella necessaria per finanziare l’indennità di posizione del neoassunto, sarà necessario operare riduzioni di altre indennità o di altre voci del fondo deputato al trattamento accessorio, con pregiudizio della remunerazione che deve premiare il merito di chi assume responsabilità di gestione.
Il tenore letterale della norma non consente, tuttavia, un’interpretazione diversa da quella già espressa con il parere 02.07.2018 n. 200 ossia che ai sensi del comma 2 dell’art. 23 del decreto legislativo 75/2017 stabilisce che “
…, a decorrere dal 01.01.2017, l'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30.03.2001, n. 165, non può superare il corrispondente importo determinato per l'anno 2016. …”.
Questa Sezione, con
parere 02.07.2018 n. 200, si è già pronunciata sulla questione stabilendo che “le risorse destinate a remunerare le indennità, di posizione e risultato, spettanti ai titolari di posizione organizzativa, anche dopo l’aggiornamento dei valori minimi e massimi contenuto nell’art. 15, comma 2, del CCNL Funzioni locali del 21.05.2018, debbano complessivamente osservare, sommate alle risorse confluenti nei fondi per la contrattazione integrativa, di cui all’art. 67 del medesimo CCNL, il limite di finanza pubblica posto dall’art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 75 del 2017, come, peraltro, precisato dall’art. 67, comma 7, del ridetto CCNL (salve le facoltà di rimodulazione, ad invarianza complessiva di spesa, previste dagli artt. 15, comma 7, e 7, comma 4, lett. u)”.
Nel dare risposta negativa al quesito si evidenzia che
è irrilevante ai fini del rispetto della disposizione sopra citata il fatto che il trattamento accessorio si riferisca ad una nuova assunzione in quanto la norma non consente distinzione di sorta, ma indica soltanto un limite finanziario che non deve essere superato e pertanto, questa Sezione conferma l’orientamento già espresso rinviando alle motivazioni contenute nel parere 02.07.2018 n. 200.

EDILIZIA PRIVATA: Gli oneri relativi al trattamento ed allo smaltimento dei rifiuti solidi, liquidi e gassosi di cui all'art. 19 T.U. Edilizia devono ascriversi alla categoria dei "corrispettivi di diritto pubblico".
Ne deriva che essi hanno natura di entrata di parte capitale ordinariamente utilizzabili solo per spese di investimento, salvo eccezione di legge.
Eccezione che per gli anni 2016 e 2017 è costituita dalla legge n. 208/2015, in base alla quale i proventi delle concessioni edilizie possono essere impiegati per una quota pari al 100% per spese di manutenzione ordinaria del verde, delle strade e del patrimonio comunale, nonché per spese di progettazione delle opere pubbliche.
---------------

Il Sindaco del Comune di Landriano (PV) –premesso:
   che, a norma dell’art. 43 L. R. n. 12 del 11.03.2005, i titoli abilitativi per interventi di nuova costruzione, ampliamento di edifici esistenti e ristrutturazione edilizia sono soggetti alla corresponsione degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, nonché del contributo sul costo di costruzione; che l’art. 19 del T.U. Edilizia prevede, inoltre, che il permesso di costruire relativo a costruzioni o impianti destinati ad attività industriali o artigianali dirette alla trasformazione di beni ed alla prestazione di servizi comporta anche la corresponsione di un contributo pari alla incidenza delle opere necessarie al trattamento e allo smaltimento dei rifiuti solidi, liquidi e gassosi;
   che il contributo di costruzione è costituito da due differenti voci e cioè: gli oneri di urbanizzazione (suddivisi in primari e secondari) e il contributo per il costo di costruzione;
   che quest’ultimo sarebbe sostituito, nel caso degli insediamenti produttivi, da una ulteriore quota di oneri relativi al trattamento ed allo smaltimento dei rifiuti solidi, liquidi e gassosi; che l’art. 1, comma 737, legge 208 del 2015 ha disposto che: “per gli anni 2016 e 2017, i proventi delle concessioni edilizie e delle sanzioni previste dal testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 06.06.2001, n. 380, fatta eccezione per le sanzioni di cui all’articolo 31, comma 4-bis, del medesimo testo unico, possono essere utilizzati per una quota pari al 100 per cento per spese di manutenzione ordinaria del verde, delle strade e del patrimonio comunale, nonché per spese di progettazione delle opere pubbliche”;
   che codesta Corte, con parere numero 38/2016, reso nella seduta del 19.01.2016, ha chiarito che: “quanto invece alle entrate connesse al versamento dei contributi sul costo di costruzione, la natura tributaria delle stesse le fa invece necessariamente riconfluire, come già rilevato da questa Sezione nella deliberazione n. 1/pareri/2014, nel totale delle entrate che, come tali, in virtù del principio di unità di bilancio finiscono con l’essere destinate al finanziamento del totale delle spese”;–
ha chiesto alla Sezione conferma della possibilità dell’utilizzo delle quote di oneri relativi al trattamento ed allo smaltimento dei rifiuti solidi, liquidi e gassosi per il finanziamento delle spese correnti, senza particolari vincoli di destinazione
.
...
In via preliminare, la Sezione precisa che la decisione di procedere ad una determinata spesa attiene al merito dell’azione amministrativa e rientra, pertanto, nella piena ed esclusiva discrezionalità e responsabilità dell’ente; spetta altresì all’ente procedere alle attività amministrative e giuscontabili conseguenti alla qualificazione della spesa, oggetto del presente parere.
In generale, si osserva che l’allocazione in bilancio e la conseguente corretta utilizzazione delle entrate derivanti dai contributi per permesso di costruire è stata oggetto di ripetute modifiche da parte del legislatore, nonché di ripetute interpretazioni da parte delle Sezioni regionali di controllo di questa Corte.
Al riguardo, può rammentarsi che prima dell’attuale “contributo per permesso di costruire”, i Comuni riscuotevano gli “oneri di urbanizzazione” previsti dalla legge n. 10 del 1977, che subordinava la concessione edilizia alla corresponsione di un contributo commisurato all’incidenza delle spese di urbanizzazione, nonché al costo di costruzione (art. 3).
In tale contesto, i proventi delle concessioni erano espressamente destinati alla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, al risanamento di complessi edilizi compresi nei centri storici, nonché, nel limite massimo del 30 per cento, a spese di manutenzione ordinaria del patrimonio comunale (art. 12, come modificato dall’art. 16-bis del decreto legge n. 318 del 1986, convertito con modificazioni dalla legge n. 488 del 1986).
In seguito, il d.P.R. n. 380 del 2001 (T.U. Edilizia), nel ridisciplinare interamente la materia, ha al contempo introdotto il contributo per il rilascio del permesso di costruire, commisurato all’incidenza degli oneri di urbanizzazione, nonché al costo di costruzione (art. 16, comma 1).
In riferimento a tale novella, si è consolidata la tesi (Sezione regionale di controllo per la Basilicata, deliberazione 27.11.2013 n. 123); Sezione controllo Piemonte, parere 10.05.2013 n. 168), già condivisa da questa Sezione (parere 09.02.2016 n. 38), che l’intervento normativo organico di settore, rappresentato dal testo unico, ha determinato la tacita abrogazione –in via consequenziale– oltre che del citato disposto della legge 10/1978, anche dell’art. 49, comma 7, legge n. 449 del 1997, in base al quale i proventi delle concessioni edilizie e delle sanzioni potevano essere destinati anche al finanziamento di spese di manutenzione del patrimonio comunale.
Come già evidenziato da questa sezione (
parere 09.02.2016 n. 38), ciò ha determinato l’ulteriore effetto, in mancanza di una diversa ed espressa previsione di legge, del venir meno dei relativi vincoli e facoltà, stabiliti dalle norme abrogate, di destinazione dei proventi riscossi a titolo di contributi per il rilascio del permesso di costruire.
In conseguenza del venir meno di un’espressa destinazione, s’era in quel contesto sottolineato che l’entrata derivante dal rilascio dei permessi di costruire finisse per confluire nel totale delle entrate – ed in particolare, s’è ritenuto, in quelle di natura tributaria – che intrinsecamente sono destinate a finanziare il totale delle spese, secondo il principio dell’unità di bilancio (art. 162, comma 2, T.U.E.L.), con l’ulteriore conseguenza della riallocazione di queste risorse, in considerazione del venir meno del predetto vincolo legislativo di destinazione di cui all’art. 12, legge n. 10 del 1977 e ss.mm.ii., tra quelle che contribuiscono complessivamente a determinare gli equilibri di bilancio ex art. 193, comma 3, T.U.E.L. (cfr. ancora questa Sezione, deliberazione 1/parere/2004; cfr. altresì la circolare della Ragioneria Generale dello Stato 07.04.2004, n. 39656 ed il Principio contabile n. 2, par. 20, dei “Principi contabili per gli Enti locali” elaborati nel 2004, principio che ha ritenuto detta entrata ascrivibile al Titolo I dell’Entrata, cioè alle entrate tributarie).
Tale approdo, riportato anche dal Comune nella parte motiva della richiesta di parere, deve tuttavia essere ulteriormente precisato nei termini già espressi dal
parere 09.02.2016 n. 38.
Invero, se tale allocazione da un lato, in quel medesimo contesto, ha portato a considerare astrattamente l’entrata come liberamente disponibile per il finanziamento (anche) di spese correnti, dall’altro, essa non ha fatto venir meno la natura intrinsecamente aleatoria e irripetibile della risorsa stessa, natura che trova una conferma nella specifica forma di accertamento per essa prevista dei Principi contabili del 2004 (accertamento effettuato sulla base degli introiti effettivi); pertanto, tale risorsa, anche nel sistema derivante dall’entrata in vigore del d.P.R. n. 380 del 2001, non avrebbe comunque potuto essere destinata a finanziare spese correnti consolidate e ripetibili, come ripetutamente rilevato anche da questa Sezione (v. sul punto, le deliberazioni nn. 382/2015/PRSE; 360/2015/PRSE; 160/2015/PRSE; 155/2015/PRSE; 152/2015/PRSE).
In materia, il legislatore è successivamente intervenuto con disposizioni aventi un’efficacia temporalmente limitata, al fine di introdurre facoltà e limiti all’utilizzo di proventi delle concessioni edilizie, da ultimo con la legge 208/2005, di cui si dirà oltre.
In assenza di una normazione specifica, quale quella da ultimo citata, valgono invece i principi generali innanzi esposti così come ulteriormente precisati dal
parere 09.02.2016 n. 38, che il Comune ha citato solo parzialmente e che la Sezione intende confermare.
Quest’ultima delibera, infatti, ha declinato in maniera più analitica il principio generale innanzi ricordato, a seconda delle diverse componenti in cui concretamente si articola l’entrata derivante dal rilascio dei permessi di costruire.
Giova, pertanto, ripercorrere seppur per sommi capi quanto già espresso nella citata precedente deliberazione, sulla base delle cui conclusioni deve darsi risposta anche al quesito specifico oggetto del presente parere.
Più precisamente, secondo quanto già affermato da questa Corte (v. Sezione regionale di controllo per il Veneto, parere 22.04.2015 n. 219) –peraltro sulla scorta anche dell’ampia giurisprudenza amministrativa resa in materia (v. in generale TAR Lombardia, Brescia, sez. I, 03.05.2014, n. 464; Consiglio di Stato, Sez. IV, 20.12.2013, n. 6160; TAR Lombardia, Brescia, sez. II, 25.03.2011, n. 469; Consiglio di Stato, sez. V, 23.01.2006, n. 159)– deve essere sottolineato che il contributo collegato all’assentimento dell’attività edilizia si compone di due distinti elementi: uno, di natura contributiva, afferente alle spese per l’urbanizzazione del territorio, e che costituisce pertanto una modalità di concorso del privato agli “oneri sociali” derivanti dall’incremento del carico urbanistico (oneri di urbanizzazione in senso stretto); l’altro, di natura impositiva, conseguente invece all’aumento della capacità contributiva del titolare dell’opera, in ragione dell’incremento, in virtù dell’assentimento dell’attività edilizia, del patrimonio immobiliare detenuto da tale soggetto (contributo di costruzione).
Quest’ultimo consiste in una prestazione patrimoniale ascrivibile alla categoria dei tributi locali, in quanto il prelievo non si basa, come nel caso degli oneri di urbanizzazione, sui costi collettivi derivanti dall’insediamento di un nuovo edificio, ma sull’incremento di ricchezza immobiliare determinato dall’intervento edilizio stesso. Gli oneri propriamente di urbanizzazione sono invece ascrivibili alla categoria dei “corrispettivi di diritto pubblico” e sono, conseguentemente, dovuti in ragione dell’obbligo del privato di partecipare ai costi delle opere di trasformazione del territorio di cui in definitiva si giova.
Tale natura “corrispettiva” emerge con evidenza da più indici normativi, sia derivanti dalla possibilità di scomputare le opere pubbliche realizzate dal privato dagli oneri dovuti, sia connessi alla possibilità di escludere specifiche attività edilizie, in determinate ipotesi, dal versamento dal contributo sul costo di costruzione, ma non dal versamento degli oneri di urbanizzazione (v. le ipotesi contemplate dagli artt. 17 e 18, da un lato, e dall’art. 19, dall’altro, del d.P.R. n. 380 del 2001; cfr. altresì l’art. 43, comma 2-ter, legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005).
Pertanto, quanto alla corretta allocazione in bilancio e utilizzazione di dette risorse, in generale e sul presupposto dell’assenza di specifiche normative applicabili, non può che muoversi dal riconoscimento di tale natura duale dell’entrata, peraltro affermata, nell’ambito dell’armonizzazione, anche dal principio 3.11. dell’Allegato 4/2 al decreto legislativo n. 118 del 2011, come modificato dal decreto legislativo n. 126 del 2014, il quale correttamente evidenzia che “l’obbligazione per i permessi di costruire è articolata in due quote”: “la prima (oneri di urbanizzazione) è immediatamente esigibile, ed è collegata al rilascio del permesso al soggetto richiedente, salva la possibilità di rateizzazione (eventualmente garantita da fidejussione), la seconda (costo di costruzione) è esigibile nel corso dell'opera ed, in ogni caso, entro 60 giorni dalla conclusione dell'opera medesima”, con le relative conseguenze in tema d’accertamento ed imputazione.
Alla luce di tale considerazione, si deve conseguentemente rilevare che le entrate connesse al versamento degli oneri di urbanizzazione hanno necessariamente natura di entrate di parte capitale, derivando in definitiva dal “consumo” del suolo, cioè dall’irreversibile (almeno in linea tendenziale) impiego di un bene pubblico, ed essendo intrinsecamente destinate alla realizzazione di opere, volte al razionale e salubre impiego dello stesso, destinate comunque ad incrementare il “patrimonio immobiliare” dell’ente, sub specie di realizzazione (diretta o indiretta) di beni rientranti nelle categorie, a seconda delle evenienze, del demanio (ad es. strade, piazze, acquedotti, v. gli artt. 822, secondo comma, e 824 c.c.), o del patrimonio indisponibile (v. al riguardo l’art. 826, terzo comma, c.c.).
In tali ipotesi, infatti, si verte nell’ambito di entrate naturalmente destinate all’incremento dei beni annoverabili nel “patrimonio” latamente inteso dell’ente e che, come tali, devono essere rappresentate nel bilancio; in particolare, la naturale allocazione di tali entrate è, dunque, tra le risorse di parte capitale, ordinariamente utilizzabili solo per spese di investimento, salvo le eccezioni di legge (art. 162, comma 6, T.U.E.L.; v. per la nozione d’investimento l’art. 3, comma 18, legge n. 350 del 2003). Quanto, invece, alle entrate connesse al versamento dei contributi sul costo di costruzione, la natura tributaria delle stesse le fa invece necessariamente confluire, come già rilevato da questa Sezione nella deliberazione n. 1/pareri/2014, nel totale delle entrate che, come tali, in virtù del principio dell’unità di bilancio (art. 162, comma 2, T.U.E.L.), finiscono coll’esser destinate a finanziare il totale delle spese.
E’ alla luce delle coordinate ermeneutiche innanzi esposte, che deve trovare risposta il quesito concretamente posto dal Comune di Landriano relativo alla possibilità dell’utilizzo delle quote di oneri relativi al trattamento ed allo smaltimento dei rifiuti solidi, liquidi e gassosi (onere c.d. ecologico) per il finanziamento delle spese correnti, senza particolari vincoli di destinazione.
Invero, la soluzione non può che dipendere dalla natura che si intende riconoscere a detti oneri: tributaria, come parrebbe implicitamente presupporre il Comune; ovvero di “corrispettivo pubblico” nel senso innanzi precisato.
Già l’art 10, primo comma, legge 28.01.1977 n. 10 prevedeva che l’onere contributivo dovuto per il rilascio della concessione edilizia relativa ad opere o impianti non destinati alla residenza va commisurato, oltre che in relazione all’incidenza delle opere di urbanizzazione, a quella delle opere “necessarie al trattamento e allo smaltimento dei rifiuti solidi, liquidi e gassosi” ed a quelle “necessarie alla sistemazione dei luoghi ove ne siano alterate le caratteristiche”.
Tale previsione trova oggi confermata nell’art. 19, T.U. 380/2001, rubricato “Contributo di costruzione per opere o impianti non destinati alla residenza”.
Se ne deduce che l’onere c.d. ecologico grava solo sugli insediamenti di tipo industriale per il maggior impatto di tali costruzioni sul territorio ed è, infatti, rapportato alle opere e ai correlati oneri economici gravanti sulla collettività, che siano necessari per eliminare l’impatto ambientale negativo che la realizzazione degli impianti industriali può comportare sul territorio.
Più precisamente, non vengono in considerazione solo le usuali opere per lo smaltimento dei rifiuti e delle sostanze inquinanti che altrimenti graverebbero sull’amministrazione locale, ma anche tutti quegli interventi che si richiedono per la sistemazione dell’ambiente circostante, le cui caratteristiche possono risultare alterate in vario modo sia dalle opere costituenti specificamente lo stabilimento industriale autorizzato, sia dagli stessi impianti di disinquinamento realizzati.
In altre parole, l’onere di cui si discorre riguarda la partecipazione del privato agli interventi tesi a mitigare il complessivo impatto ambientale delle opere autorizzate e va commisurato agli effetti inquinanti che, seppur mantenuti nei limiti consentiti dalla legge, devono per quanto possibile essere contrastati con adeguati interventi il cui costo economico graverebbe, altrimenti, per intero sulla collettività.
La ragione giustificativa di tale onere appare, dunque, immediatamente assimilabile a quella degli oneri di urbanizzazione in senso stretto, trattandosi in entrambi i casi di modalità di concorso del privato agli “oneri sociali” derivanti dalla nuova costruzione.
Tale conclusione è avvalorata dalla lettera del T.U. Ediliza, che nell’art. 19 tratta in modo sostanzialmente unitario il contributo pari alla incidenza delle opere di urbanizzazione, di quelle necessarie al trattamento e allo smaltimento dei rifiuti solidi, liquidi e gassosi e di quelle necessarie alla sistemazione dei luoghi ove ne siano alterate le caratteristiche, rivelandone così la medesima natura (“Il permesso di costruire relativo a costruzioni o impianti destinati ad attività industriali o artigianali dirette alla trasformazione di beni ed alla prestazione di servizi comporta la corresponsione di un contributo pari alla incidenza delle opere di urbanizzazione, di quelle necessarie al trattamento e allo smaltimento dei rifiuti solidi, liquidi e gassosi e di quelle necessarie alla sistemazione dei luoghi ove ne siano alterate le caratteristiche. La incidenza di tali opere é stabilita con deliberazione del consiglio comunale in base a parametri che la regione definisce con i criteri di cui al comma 4, lettere a) e b), dell'articolo 16, nonché in relazione ai tipi di attività produttiva”).
Del resto, l’assimilazione del c.d. onere ecologico agli oneri di urbanizzazione è confermata anche dalla giurisprudenza amministrativa, secondo la quale: “il contributo commisurato agli oneri di urbanizzazione ha carattere generale perché prescinde totalmente dall’esistenza o meno delle singole opere di urbanizzazione, ha natura di prestazione patrimoniale imposta e viene determinato senza tenere conto né dell’utilità che il privato ritrae dal titolo edificatorio, né delle spese effettivamente occorrenti per realizzare le suddette opere. Analoghe caratteristiche vanno per coerenza riconosciute al contributo commisurato al c.d. “onere ecologico”, arbitrarie essendo distinzioni che non troverebbero fondamento né nella lettera della legge, né nella “ratio” dell’istituto” (Consiglio di Stato 2325/2007; Tar Emilia Romagna 431/2008).
La medesima giurisprudenza ha di conseguenza ritenuto applicabile all’onere ecologico, in assenza di parametri regionali, la disposizione di cui all’art. 16, T.U. edilizia (espressamente riferita alla sola fattispecie del contributo concernete gli oneri di urbanizzazione), laddove prescrive che nel caso di mancata definizione delle tabelle parametriche da parte della regione e fino alla definizione delle stesse, i comuni provvedono, in via provvisoria, con deliberazione del consiglio comunale.
Alla luce delle considerazioni che precedono appare, dunque, corretto ascrivere alla categoria dei “corrispettivi di diritto pubblico” anche gli oneri relativi al trattamento ed allo smaltimento dei rifiuti solidi, liquidi e gassosi.
Ne deriva che essi hanno necessariamente natura di entrate di parte capitale, derivando in definitiva dall’utilizzo del territorio, cioè dall’irreversibile (almeno in linea tendenziale) impiego di un bene pubblico, ed essendo intrinsecamente destinate alla realizzazione di opere volte al razionale e salubre impiego dello stesso, destinate comunque ad incrementare il “patrimonio immobiliare” dell’ente.
Anche in tale ipotesi, infatti, si verte nell’ambito di entrate naturalmente destinate all’incremento dei beni annoverabili nel “patrimonio” latamente inteso dell’ente e che, come tali, devono essere rappresentate nel bilancio; in particolare la naturale allocazione di tali entrate è, dunque, tra le risorse di parte capitale, ordinariamente utilizzabili solo per spese di investimento, salvo le eccezioni di legge.
Da ultimo, deve osservarsi che tale eccezione, per gli anni 2016 e 2017, è rappresentata dalla legge n. 208 del 2015, secondo la quale “per gli anni 2016 e 2017, i proventi delle concessioni edilizie e delle sanzioni previste dal testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, fatta eccezione per le sanzioni di cui all’articolo 31, comma 4-bis, del medesimo testo unico possono essere utilizzati per una quota pari al 100 per cento per spese di manutenzione ordinaria del verde, delle strade e del patrimonio comunale, nonché per spese di progettazione delle opere pubbliche” (art. 1, comma 737).
Tale disposizione contiene una specifica previsione facoltizzante, circa la destinazione dell’entrata, di cui l’ente, nella propria autonomia, potrà dunque avvalersi negli anni 2016 e 2017 e viene a configurare un’espressa disciplina, parzialmente derogatoria rispetto al regime ordinario d’imputazione di detti proventi, che tuttavia conferma a contrario, sotto il profilo concettuale, la tendenziale annoverabilità degli stessi, quantomeno pro parte, fra quelli di parte capitale (tanto che per destinare integralmente tali entrate a spese di parte corrente il legislatore ha ritenuto necessario dettare una disposizione ad hoc).
Spetta al comune di Landriano, sulla base dei principi espressi dalla giurisprudenza contabile, oltre che da questo stesso parere, valutare la fattispecie concreta al fine di addivenire, nel caso di specie, al migliore esercizio possibile del proprio potere di autodeterminazione in riferimento alla corretta copertura della spesa, nel rispetto del quadro legislativo ratione temporis di volta in volta applicabile, anche in considerazione della natura propria dello specifico intervento concretamente realizzato (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 11.05.2017 n. 144).

EDILIZIA PRIVATA: Sulla possibilità di sostituzione del versamento degli oneri di urbanizzazione dovuti per la realizzazione di un centro per anziani non autosufficienti mediante erogazione di servizi alla persona a carico del Comune.
Non è ammissibile per il comunelo scomputo dell’entrata corrispondente al provento relativo al permesso di costruire (pur teoricamente compensata da una futura eventuale minore spesa) al di fuori dei casi espressamente previsti dalla legge.
Detto altrimenti, non risulta ammissibile la sostituzione di un onere di pagamento determinante un provento immediato e certo con una prestazione in termini di servizi indeterminabile sia sotto il profilo temporale (l’eventuale sconto dipenderebbe da una serie di variabili non determinabili a priori, quali ad esempio il numero degli anziani non abbienti e l’entità dello sconto) che quantitativo.

---------------

Con la nota indicata in epigrafe il Sindaco del Comune di Pasian di Prato (UD) ha formulato alla Sezione una richiesta di motivato avviso con cui ha rappresentato che:
   - L’art. 1, c. 737, della L. 208/2005 dispone che per gli anni 2016 e 2017 i proventi delle concessioni edilizie e delle relative sanzioni, di cui al DPR 380/2001, fatta eccezione per le sanzioni previste dall’arti 31, comma 4-bis, possono essere utilizzati per una quota pari al 100% per spese di manutenzione ordinaria del verde, delle strade e del patrimonio comunale, nonché per spese di progettazione delle opere pubbliche;
   - L’art. 1, comma 460, della L. 232/2016 dispone che per l’anno 2018 (nel testo della norma “dal 01.01.2018”) i proventi delle concessioni edilizie e delle relative sanzioni, di cui al DPR 380/2001, sono destinati esclusivamente e senza vincoli temporali alla realizzazione e manutenzione ordinaria e straordinaria delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, al risanamento di complessi edilizi compresi nei centri storici e nelle periferie degradate a interventi di riuso e rigenerazione, a interventi di demolizione di costruzioni abusive, all’acquisizione di e alla realizzazione di aree verdi destinate ad uso pubblico, a interventi di tutela e riqualificazione dell’ambiente e del paesaggio, anche ai fini della prevenzione e della mitigazione del rischio idrogeologico e sismico e della tutela e riqualificazione del patrimonio rurale pubblico, nonché a interventi volti a favorire l’insediamento di attività di agricoltura nell’ambito urbano;
   - Il Comune ha stipulato una convenzione di urbanizzazione per la realizzazione di un fabbricato ad uso residenza per anziani non autosufficienti nella quale si prevede, oltre al versamento diretto, la possibilità di procedere allo scomputo degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria e del costo di costruzione dovuti per il rilascio di un permesso di costruire, mediante servizi compensativi alla persona che sarebbero di spettanza del Comune in quanto diretti a persone non abbienti, e sarebbero svolti direttamente da parte del titolare del permesso di costruire o da società controllate. Ad esempio il Comune ventila l’ipotesi di una riduzione o compensazione delle rette di ricovero per anziani indigenti, qualora la retta sia in tutto o in parte a carico del Comune in qualità di domicilio di soccorso;
   - Il quesito riguarda le modalità di contabilizzazione dei servizi eventualmente erogati dalla società in base alla convenzione (rilevazione della spesa tramite mandato ed emissione in entrata di apposita reversale per lo stesso importo) nonché la conformità dello scomputo, collegato a servizi alla persona, alla normativa disciplinante le possibilità di scomputo e i particolari vincoli di destinazione per detti proventi.
...
La richiesta dell’Ente riguarda la possibilità di scomputare in tutto o in parte gli oneri di urbanizzazione (senza distinzione tra urbanizzazione primaria secondaria e costo di costruzione) dovuti per la realizzazione di una residenza per anziani non autosufficienti tramite la compensazione con uno “sconto” sull’eventuale pagamento dovuto dall’Ente qualora lo stesso dovesse farsi carico delle rette di degenza per anziani non abbienti ricoverati nella predetta struttura.
L’Ente richiede, altresì, se sia corretta la contabilizzazione dell’operazione sotto forma di una regolazione contabile che registri nella spesa l’importo dovuto per i servizi alla persona (ospitalità ad anziani non abbienti) resi dal titolare del permesso di costruzione (o da società dallo stesso controllate) in base alla convenzione ed emetta contemporaneamente apposita reversale nella parte entrata per un importo corrispondente.
Premesso che le determinazioni definitive relative alle decisioni in termini di allocazione della spesa restano riservate all’ambito dell’esclusiva discrezionalità dell’Ente, la problematica posta nella richiesta di motivato avviso può essere ricondotta alla materia della contabilità pubblica in quanto attinente il rispetto degli equilibri e l’adeguatezza delle coperture disposte in bilancio.
Prima di effettuare valutazioni più specifiche sull’ambito applicativo delle disposizioni recentemente introdotte in merito nell’art. 1. comma 737, dalla L. 208/2015 e nell’art. 1, commi 460-461, della L. 232/2016 in relazione alle destinazioni ammissibili per l’allocazione di tali proventi, richiamate dal Comune nella richiesta di parere, appare opportuno considerare la disciplina e la finalità degli oneri imposti al privato che richieda l’autorizzazione ad effettuare un intervento costruttivo.
L’art. 22 della L.R. 19/2009, codice regionale dell’edilizia, stabilisce che il permesso di costruire risulta, comunque, subordinato all’esistenza delle opere di urbanizzazione primaria o alla previsione da parte del Comune dell’attuazione delle stesse per il periodo di validità del permesso medesimo ovvero all’impegno, da parte degli interessati, di procedere all’attuazione delle opere di urbanizzazione richieste dal Comune contemporaneamente alla realizzazione dell’intervento oggetto del permesso.
Il successivo art. 29 prevede che il rilascio del permesso di costruire comporti la corresponsione di un contributo commisurato all’incidenza degli oneri di urbanizzazione nonché al costo di costruzione (fatti salvi i casi di esonero o riduzione previsti dagli artt. 30 e 32 della medesima legge regionale) consentendo, tuttavia, lo scomputo totale o parziale del contributo nell’ipotesi in cui il richiedente il permesso si obbligasse a realizzare direttamente le opere di urbanizzazione necessarie. Giova ricordare che le opere di urbanizzazione primaria elencate nell’art. 5 del Regolamento emanato con D.P.Reg. 18 del 20.01.2012 riguardano precipuamente strade, reti fognarie idriche e di distribuzione dell’energia elettrica e del gas e altri interventi sostanzialmente imprescindibili per consentire l’insediamento umano, mentre le opere di urbanizzazione secondaria prevedono la realizzazione di scuole, strade di quartiere impianti sportivi e altri interventi di completamento dell’insediamento urbano mirati ad una migliore fruizione dei nuovi interventi costruttivi anche sotto il profilo della convivenza sociale.
Natura diversa può, invece, riconoscersi al costo di costruzione che, come può desumersi dall’art. 6 quarto comma del Regolamento citato, rappresenta sostanzialmente un onere corrispondente all’incremento di valore determinato dall’intervento edilizio. Trattandosi di entrate non continuative e straordinarie, correlate alla necessaria realizzazione di infrastrutture sul territorio, i proventi da oneri urbanistici sono stati ab origine considerati entrate in conto capitale e, in quanto tali, destinati esclusivamente alla coperture di spese di investimento.
Tra queste, va tenuta presente proprio la necessità per l’Ente di provvedere, nel caso in cui il privato richiedente non se ne sia accollato direttamente la realizzazione, alle opere di urbanizzazione primaria. Tuttavia, nel tempo, probabilmente in ragione di particolari situazioni di difficoltà finanziaria degli enti, successivi puntuali interventi legislativi hanno eccezionalmente consentito la destinazione di detti proventi anche alla copertura di spese correnti (una esaustiva ricostruzione della successione degli interventi legislativi di deroga in materia è contenuta nella deliberazione della Sezione di Controllo della Lombardia parere 09.02.2016 n. 38).
Peraltro, la normativa più recente, intervenuta in un contesto ormai fortemente caratterizzato dai principi della cosiddetta “armonizzazione contabile”, ha segnato un
deciso cambiamento di rotta rispetto alle deroghe consentite in epoche precedenti: l’art. 1, comma 460, della L. 232/2016 dispone che a decorrere dall’01.01.2018 i proventi delle concessioni edilizie e delle relative sanzioni, di cui al DPR 380/2001, siano destinati “esclusivamente e senza vincoli temporali” alla realizzazione e manutenzione ordinaria e straordinaria delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, al risanamento di complessi edilizi compresi nei centri storici e nelle periferie degradate a interventi di riuso e rigenerazione, a interventi di demolizione di costruzioni abusive, all’acquisizione di e alla realizzazione di aree verdi destinate ad uso pubblico, a interventi di tutela e riqualificazione dell’ambiente e del paesaggio, anche ai fini della prevenzione e della mitigazione del rischio idrogeologico e sismico e della tutela e riqualificazione del patrimonio rurale pubblico, nonché a interventi volti a favorire l’insediamento di attività di agricoltura nell’ambito urbano.
Giova ricordare che, in periodo di poco precedente, a conferma di un orientamento restrittivo sulle eccezioni ai principi in materia di destinazione di entrate di parte capitale, la norma regionale (art. 18, comma 25, della LR 18/2011) che prorogava per il 2013 e 2014 la possibilità prevista dall’art. 11, comma 4, della LR. 22/2010, di destinare per intero i proventi da urbanizzazione a spese correnti, è stata abrogata a decorrere dall’01.01.2013 dall’art. 14, comma 38, della LR 7/2012 (cfr. Sezione Controllo Friuli Venezia Giulia
parere 24.06.2014 n. 112).
Il tenore della recente disposizione (art. 1, comma 460, L. 232/2016), introdotta dal Legislatore statale con effetto dal prossimo esercizio finanziario, ha ricondotto l’allocazione dei proventi da urbanizzazione all’alveo della naturale destinazione di una risorsa, eventuale e irripetibile, utile a finanziare l’area degli interventi di conservazione e sviluppo dei beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile, necessari anche ai fini di un bilanciamento del “consumo del territorio” conseguente all’intervento costruttivo di nuova realizzazione. Una tale interpretazione, nel senso di un ritorno alle “origini” e ai principi generali, può, peraltro, farsi discendere anche dallo stesso tenore letterale della norma introdotta con la legge di bilancio 2017: il comma 460, infatti, dispone la destinazione dei proventi dei titoli abitativi edilizi “…a decorrere dall’01.01.2018… e senza vincoli temporali…” ancorandola ad interventi strettamente correlati alle opere di urbanizzazione o in generale ad interventi di tutela e qualificazione del territorio.
Il legislatore sembrerebbe quindi aver provveduto ad un intervento stabilizzatore della disciplina della materia scegliendo una forma espressiva diversa dai precedenti interventi riferiti in modo puntuale ad esercizi specifici. L’attuale disciplina introdotta a partire dall’01.01.2018 ha ricondotto la gestione dei proventi derivanti dai titoli abitativi edilizi, in quanto entrata eccezionale e non ricorrente, ad un utilizzo compatibile con un rispetto sostanziale dell’equilibrio di parte corrente e non suscettibile di sortire l’effetto di sottrarre le risorse necessarie ad investimenti comunque obbligatori.
In un’ottica di sana gestione finanziaria e di attenzione alla qualità e congruità delle coperture, le norme derogatorie al rispetto di tali principi devono essere, pertanto, oggetto di un’interpretazione assolutamente restrittiva.
Premesse queste considerazioni relative al ristretto ambito interpretativo che deve essere riconosciuto alle eccezioni in materia di destinazione di entrate in conto capitale al finanziamento di spese della medesima natura, si deve rilevare che l’esempio ipotizzato nel quesito non risulta, comunque, riconducibile alla normativa citata, in quanto l’Ente non riscuoterebbe risorse da riservare a destinazioni più o meno riconducibili alle eccezioni previste dalla legge, ma accetterebbe, in applicazione della convenzione, di sostituire un’entrata certa e immediata con una minore spesa del tutto aleatoria ed eventuale.
Si tratterebbe, in buona sostanza, di una prestazione in luogo dell’adempimento di cui all’art. 1197 c.c. che non risulta in alcun modo riconducibile all’unico caso ammesso dalla legge, relativo all’impegno, assunto contrattualmente dal privato, di realizzare direttamente le opere di urbanizzazione che sarebbero di spettanza del comune.
Al di fuori della predetta ipotesi, prevista dall’art. 29, secondo comma, del codice regionale dell’edilizia e in difetto di ulteriore specifica previsione legislativa (in tal senso risulta d’interesse anche il parere n. 60/2017/PAR reso dalla Sezione Emilia Romagna in relazione ad una ipotesi di datio in solutum in materia tributaria)
non risulta ammissibile la sostituzione di un onere di pagamento determinante un provento immediato e certo con una prestazione in termini di servizi indeterminabile sia sotto il profilo temporale (l’eventuale sconto dipenderebbe da una serie di variabili non determinabili a priori, quali ad esempio il numero degli anziani non abbienti e l’entità dello sconto) che quantitativo.
Una tale conclusione si desume, del resto, anche dalla lettura del principio contabile (Principio contabile concernente la contabilità finanziaria Allegato 4/2 al D.Lgs.118/2011 punto 3.11) che consente l’imputazione della regolazione contabile dell’ipotesi di scomputo (evidentemente riferita ai casi di opere di urbanizzazione realizzate direttamente dal privato richiedente) solo nell’esercizio in cui venga effettuato il collaudo e la consegna delle opere.
Da tutto quanto premesso
emerge non solo che la destinazione dei proventi da urbanizzazione deve essere esclusivamente correlata, in un’ottica volta ad assicurare la copertura degli interventi necessari a consentire l’insediamento umano nel territorio, alle specifiche ipotesi previste dalla legge, ma anche che non è ammissibile per l’Ente lo scomputo dell’entrata corrispondente al provento relativo al permesso di costruire (pur teoricamente compensata da una futura eventuale minore spesa) al di fuori dei casi espressamente previsti dalla legge (Corte dei Conti, Sez. controllo Friuli Venezia Giulia, parere 11.05.2017 n. 41).

INCENTIVO PROGETTAZIONEL'art. 92, comma 5, consente l'erogazione dell'incentivo, ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all'aggiudicazione ed esecuzione "di un'opera o un lavoro".
Il regolamento deve ripartire gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti, con la conseguenza che le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie.
La previsione, da parte di un regolamento interno, della corresponsione dell'emolumento anche nell'ipotesi di attività svolta da un soggetto esterno risulta in contrasto con la ratio della disposizione legislativa, concretando un'ipotesi di duplicazione di spesa.
Il primo presupposto per l¿erogazione dell'incentivo in esame è comunque costituito dall'applicabilità del d.lgs. n. 163/2006.
---------------

Il Sindaco del Comune di Seregno (MI), con nota 04.03.2014 (prot. Comunale n. 10252/14), ricevuta dalla Corte dei Conti il 10.03.2013 (prot. n. 2978), ha formulato una richiesta di parere in merito all’interpretazione dell’art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006.
In particolare il rappresentante dell’ente chiede se “possa prevedersi in sede regolamentare l’incentivo FIP destinato al personale comunale che svolga le funzioni di
   a) responsabile unico del procedimento,
   b) collaudatore, nel caso di opere pubbliche progettate da professionisti esterni all’ente e di
   c) collaudatore nel caso di opere pubbliche realizzate da privati a scomputo di oneri di urbanizzazione
.
...
L’art. 92, comma 5, d.lgs. n. 163/2006 (c.d. Codice dei contratti pubblici), oggetto della richiesta di parere così recita: “Una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione, a valere direttamente sugli stanziamenti di cui all'articolo 93, comma 7, è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. La percentuale effettiva, nel limite massimo del due per cento, è stabilita dal regolamento in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare. La ripartizione tiene conto delle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere. La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti; limitatamente alle attività di progettazione, l'incentivo corrisposto al singolo dipendente non può superare l'importo del rispettivo trattamento economico complessivo annuo lordo; le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie”.
La disciplina in discorso è stata già oggetto di attenzione da parte di precedenti pronunce della Corte dei conti (cfr., fra le altre, Sezione Autonomie
deliberazione 13.11.2009 n. 16 e Sezione Lombardia parere 08.10.2012 n. 425 e parere 24.10.2012 n. 453) alle cui motivazioni e conclusioni può farsi riferimento.
Il c.d. “incentivo alla progettazione”, previsto dall’art. 92 del Codice dei contratti pubblici, costituisce uno dei casi nei quali il legislatore, derogando al generale principio per cui il trattamento economico è fissato dai contratti collettivi, attribuisce un compenso ulteriore e speciale, rinviando ai regolamenti dell’amministrazione aggiudicatrice, previa contrattazione decentrata, i criteri e le modalità di ripartizione.
Rispetto ai generali principi di onnicomprensività e determinazione contrattuale della retribuzione del dipendente pubblico l’art. 92, comma 5, del d.lgs. 163/2006 costituisce un’eccezione che si presta a stretta interpretazione e per la quale sussiste il divieto di analogia posto dall’art. 12 delle diposizioni preliminari al codice civile (in tal senso Sezione Lombardia,
parere 08.10.2012 n. 425).
Come evincibile dalla lettera della disposizione, la legge pone alcuni paletti per l’attribuzione del predetto incentivo, rimettendone la disciplina concreta (“criteri e modalità”) ad un regolamento interno assunto previa contrattazione decentrata.
Il regolamento interno deve rispettare quanto disposto dall’art. 92, comma 5, che consente l’erogazione dell’incentivo, dal punto di vista soggettivo –profilo oggetto della richiesta di parere-, ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, per un appalto di fornitura di beni o di servizi).
La norma non presuppone, tuttavia, ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento interno di tutte le attività (per esempio, la progettazione) purché siano rispettate alcune condizioni. In particolare il regolamento deve ripartire gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti, con la conseguenza che “le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie”.
Ne consegue che il comma 5 in esame impone la ripartizione del trattamento economico accessorio ivi previsto in quote di prestazioni frazionate, sì da poterlo corrispondere –anche in caso di prestazioni parzialmente esternalizzate– limitatamente a quelle svolte da personale interno (in termini Sezione Veneto parere 22.11.2013 n. 361).
Presupposto indefettibile dell’erogazione dell’incentivo è infatti chiaramente costituito dall’effettivo espletamento, da parte del dipendente, dell’attività alla quale si riferisce. Già la normativa generale sul pubblico impiego e, in particolare, l’art. 7, comma 5, del d.lgs. n. 165/2001 dispone che “le amministrazioni pubbliche non possono erogare trattamenti economici accessori che non corrispondano alle prestazioni effettivamente rese”.
In aderenza al suddetto criterio generale di attribuzione del trattamento accessorio il legislatore, anche nella materia degli incentivi di cui si discute, ha previsto per il caso in cui l’accertamento delle specifiche attività rese dai pubblici dipendenti sia negativo la medesima regola della devoluzione in economia stabilita per il caso di attività eseguita da professionisti esterni. Pertanto, la previsione, da parte di un regolamento interno, della corresponsione dell’emolumento anche nell’ipotesi di attività svolta da un soggetto esterno risulta in contrasto con la ratio della disposizione legislativa, concretando un’ipotesi di duplicazione di spesa.
Alla luce del dettato normativo e dei precedenti sopra richiamati, appare necessario ribadire che l’amministrazione non può, in sede di regolamento, adottare disposizioni in contrasto con quanto previsto dall’art. 92 comma 5 del d.lgs. n. 165/2006 e dai principi posti in tema di pubblico impiego dal d.lgs. n. 165/2001 e dall’ulteriore normativa di rango primario. Ne deriva che il regolamento deve prevedere analiticamente, e graduare, le percentuali spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in cui alcune prestazioni siano svolte da professionisti esterni, la devoluzione in economia delle relative quote del fondo incentivante (in termini Sezione Lombardia parere 06.03.2013 n. 72).
Il medesimo regolamento deve altresì contenere la ripartizione, con i criteri individuati dall’art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006, dell’incentivo in discorso fra i dipendenti che hanno adempiuto agli incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori) sul presupposto –oggetto di accertamento da parte del dirigente preposto alla struttura competente- che la specifica attività alla quale è ancorato il beneficio economico non sia stata svolta da un professionista esterno e anzi sia stata espletata nel concreto dal soggetto incaricato di svolgerla. Ciò vale anche per il responsabile del procedimento e l’incaricato del collaudo di cui alla richiesta di parere.
Al riguardo è però necessario precisare che il primo presupposto per l’erogazione dell’incentivo in esame è comunque costituito dall’applicabilità del d.lgs. n. 163/2006.
Pertanto nelle ipotesi di assenza di tale condizione –ipotesi che ad esempio ricorre, per espressa disposizione normativa, per l’esecuzione diretta, a scomputo degli oneri di urbanizzazione, delle opere di urbanizzazione primaria di importo inferiore alla soglia di cui all’art. 28, comma 1, lett. c), del d.lgs. n. 163/2006, prevista dall’art. 16, comma 2-bis, del d.p.r. n. 380/2001- manca il presupposto preliminare perché il regolamento disponga la corresponsione dell’indennizzo.
Ciò anche in considerazione del fatto che l’art. 92, comma 5, del d.lgs. 163/2006 costituisce, per i motivi anzidetti, un’eccezione che, in quanto tale, deve essere interpretata in modo stringente e senza poter applicare il criterio dell’analogia (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 25.03.2014 n. 131).

GURI - GUUE - BURL (e anteprima)

AMBIENTE-ECOLOGIA - EDILIZIA PRIVATA: B.U.R. Lombardia, serie ordinaria n. 36 del 04.09.2019, "Ordine del giorno concernente i contributi per la rimozione di coperture e di altri manufatti in cemento-amianto" (deliberazione C.R. 26.07.2019 n. 589).

VARI: G.U. 28.08.2019 n. 201 "Regolamento di organizzazione del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, dell’Organismo indipendente di valutazione della performance e degli Uffici di diretta collaborazione" (D.P.C.M. 19.06.2019 n. 97).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: B.U.R. Lombardia, serie ordinaria n. 35 del 28.08.2019, "Registro delle Unioni di comuni lombarde. 2° aggiornamento 2019 (in attuazione della d.g.r. 27.03.2015, n. 3304)" (decreto D.S. 22.08.2019 n. 12188).

PATRIMONIO: G.U. 12.08.2019 n. 188 "Testo del decreto-legge 28.06.2019, n. 59, coordinato con la legge di conversione 08.08.2019, n. 81, recante: «Misure urgenti in materia di personale delle fondazioni lirico sinfoniche, di sostegno del settore del cinema e audiovisivo e finanziamento delle attività del Ministero per i beni e le attività culturali, di credito d’imposta per investimenti pubblicitari nei settori editoriale, televisivo e radiofonico, di normativa antincendio negli edifici scolastici e per lo svolgimento della manifestazione UEFA Euro 2020, nonché misure a favore degli istituti superiori musicali e delle accademie di belle arti non statali».
---------------
Di particolare interesse si legga:
  
Art. 4-bis - Modifiche all’articolo 4 del decreto-legge 30.12.2016, n. 244, e piano straordinario per l’adeguamento alla normativa antincendio degli edifici pubblici adibiti ad uso scolastico

GIURISPRUDENZA

EDILIZIA PRIVATA: Domanda di sanatoria – Doppia conformità – Verifica di conformità delle opere abusive agli strumenti urbanistici – Rilascio del permesso in sanatoria – PUBBLICA AMMINISTRAZIONE – Attività vincolata della P.A. – Necessità di motivazione del pubblico funzionario – Art. 36 D.P.R. 380/2001 – Giurisprudenza.
L’art. 36 del D.P.R. n. 380 del 2001 si riferisce esplicitamente ad interventi già ultimati e stabilisce come la doppia conformità debba sussistere sia al momento della realizzazione dell’opera, sia al momento della presentazione della domanda di sanatoria.
Inoltre, il rilascio del provvedimento consegue ad un’attività vincolata della P.A., consistente nell’applicazione alla fattispecie concreta di previsioni legislative ed urbanistiche a formulazione compiuta e non elastica, che non lasciano all’Amministrazione medesima spazi per valutazioni di ordine discrezionale.
Pertanto, costituendo la verifica della “doppia conformità” il fulcro di tale potere in ordine all’atto adottato ex art. 36 DPR 380/2001, consegue che del relativo accertamento deve darsi conto in motivazione come dimostrazione della avvenuta effettuazione della funzione affidata al pubblico funzionario e quale strumento di controllo del corretto esercizio della medesima.

...
Sussistenza o meno del requisito della “doppia conformità” – Verifica affidata al giudice penale – Responsabile del procedimento amministrativo – Motivazione dell’atto scrutinato – Effetti.
In materia urbanistica, la verifica affidata al giudice penale, diretta a stabilire la sussistenza o meno del requisito della “doppia conformità”, passa per il previo accertamento di una motivazione che dia conto dell’avvenuto, positivo esercizio della funzione di sanatoria dell’atto adottato ex art. 36 DPR 380/2001, incentrata sulla verifica di conformità delle opere abusive agli strumenti urbanistici vigenti al momento della loro realizzazione e della presentazione della richiesta di sanatoria.
Cosicché, l’eventuale esito negativo della verifica, sul piano motivazionale dell’atto scrutinato, dell’avvenuto espletamento di tale attività, portando all’esclusione del controllo “tipico” dell’atto di sanatoria ex art. 36 DPR 380/2001, consente al giudice penale già di escludere qualsivoglia estinzione sopravvenuta del reato edilizio.
Di converso invece, in caso di verifica positiva del profilo motivazionale dell’atto di sanatoria nei termini anzidetti, non può escludersi che il giudice penale approfondisca ulteriormente, ove ritenuto opportuno, il tema della sussistenza del requisito della “doppia conformità” attraverso una verifica “in concreto” dell’avvenuto rispetto degli strumenti urbanistici nel predetto intervallo temporale, in grado in tal modo di confermare o meno la correttezza del giudizio di doppia conformità sostenuto in motivazione
(Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 04.09.2019 n. 37050 - link a www.ambientediritto.it).

EDILIZIA PRIVATAAttività connesse riconducibili all’ambito agricolo.
---------------
Agricoltura - Attività connesse - Riconducibilità all'ambito agricolo - Presupposti.
Le attività connesse, per essere riconducibili all’ambito agricolo, devono essere svolte dallo stesso imprenditore agricolo e devono riguardare prevalentemente prodotti propri (1).
---------------
   (1) Ha ricordato la Sezione che l’art. 2135 c.c. esclude che possano qualificarsi come connesse attività ausiliare dell’agricoltura svolte da chi già non eserciti un’attività qualificabile come essenzialmente agricola ai sensi del primo e secondo comma dello stesso art. 2135 c.c.
Il comma 423 della legge finanziaria 2006 ha ampliato le categorie delle attività agricole connesse di cui al terzo comma dell’art. 2135 c.c., riconducendovi anche la produzione di energia elettrica o calorica derivante da fonti rinnovabili agroforestali (biomasse) e fotovoltaiche.
L’art. 1, comma 369, della legge finanziaria 2007 ha sostituito il comma n. 423 sopra citato, riformulandolo nel senso di sottolineare che, sebbene la connessione sia stabilita ex lege, devono essere rispettate le condizioni di prevalenza e di esercizio da parte dello stesso imprenditore agricolo.
La Corte Costituzionale con la sentenza n. 66/2015 ha evidenziato che il legislatore ha delineato la categoria delle attività connesse utilizzando il concetto della prevalenza dell’attività propriamente agricola nell’economia complessiva dell’impresa; nello stesso senso dispone l’art. 32, d.P.R. n. 917 del 1986 ai fini dell’Irpef.
La ratio dell’art. 52, comma 2-bis, d.l. n. 83 del 2012 è quella di concentrare nello stesso imprenditore agricolo lo svolgimento dell’attività primaria diretta alla produzione agricola e quella accessoria di utilizzazione di un biodigestore, alimentato con i prodotti della propria azienda o di quella di altre aziende a lui collegate.
Nel concetto di agroindustria, da intendersi come l’insieme dei processi produttivi dedicati alla raccolta, al trattamento e alla trasformazione dei prodotti agricoli, non può rientrare, quindi, l’attività industriale di produzione di carburanti svolta dalla società appellata.
Ha aggiunto la Sezione che il tema dei sottoprodotti è particolarmente delicato perché incide sulla materia ambientale e sulla salute umana.
Sebbene la normativa europea (direttiva 2008/98/CE) promuova il riciclaggio dei rifiuti, ed incentivi le fonti rinnovabili per la produzione di energia elettrica (direttiva 2001/77/CE, direttiva 2009/28/CE), sollecitando il massimo sfruttamento delle risorse, la riduzione dei rifiuti ed il loro recupero/riciclaggio, nondimeno la qualificazione come sottoprodotto di un residuo necessita particolare cautela e presuppone la verifica della sussistenza delle condizioni caso per caso.
Nella specie l’Amministrazione, facendo applicazione del principio di precauzione e prevenzione, nel disciplinare il digestato per usi agronomici, ha ritenuto di ammettere i soli materiali per i quali l’impiego doveva ritenersi sicuramente privo di rischi sotto il profilo ambientale e sanitario e, dunque, presuntivamente innocuo per l’ambiente e per la salute umana (
Consiglio diStato, Sez. III, sentenza 04.09.2019 n. 6093 - tratto da e link a www.giustizia-amministrartiva.it).

CONSIGLIERI COMUNALI: La richiesta avente ad oggetto il rilascio delle credenziali informatiche di accesso all’area “Contabile e Patrimonio” appare esorbitante rispetto alla ratio ed al perimetro del diritto di accesso esercitabile da parte dei consiglieri regionali, sicché risulta legittimo il diniego opposto.
In linea generale, l'accesso ai documenti esercitato dai consiglieri comunali e provinciali, e, per estensione, anche regionali, espressione delle loro prerogative di controllo democratico, non incontra alcuna limitazione in relazione all'eventuale natura riservata degli atti, stante anche il vincolo del segreto d'ufficio che lo astringe.
---------------
Vero è che l’accesso previsto dall’art. 43 del T.U.E.L. -pacificamente estensibile ai consiglieri regionali- deve essere letto ed applicato in conformità alla progressiva digitalizzazione che ha interessato negli ultimi anni l’attività degli uffici pubblici, ciò che rende sicuramente ammissibile l’accesso mediante l’utilizzo di sistemi informatici.
E’ però parimenti vero che la concreta modalità dell’accesso con l’impiego di applicativi informatici non deve determinare la elusione dei principi di fondo che conformano l’esercizio del relativo diritto, nei termini stabiliti dagli artt. 22 e 24 della legge n. 241 del 1990.
In particolare, resta ferma la regola per cui l’esercizio del diritto di accesso presuppone la presentazione di una richiesta specifica e puntuale, che deve riferirsi a documenti preesistenti e già formati.
Invece, nel caso di specie, il rilascio delle credenziali informatiche di accesso all’area “Contabile e Patrimonio”, nei termini richiesti dai ricorrenti, consentirebbe ai consiglieri regionali di accedere alla generalità indiscriminata dei documenti relativi alla contabilità dell’ente in mancanza di apposita istanza.
Tale forma di accesso “diretto” si risolve in un monitoraggio assoluto e permanente sull’attività degli uffici, tale da violare la ratio dell’istituto, che, così declinato, eccede strutturalmente la sua funzione conoscitiva e di controllo in riferimento ad una determinata informazione e/o ad uno specifico atto dell’ente, siccome ritenuti strumentali al mandato politico, per appuntarsi, a monte, sull’esercizio della funzione propria dell’area “Contabile e Patrimonio” e sulla complessiva attività degli uffici, con finalità essenzialmente esplorative, che eccedono dal perimetro delle prerogative attribuite ai consiglieri regionali.
In tal senso è stato affermato che “è legittimo il diniego opposto alla richiesta tendente ad ottenere la documentazione relativa a molteplici settori dell'Ente ed ancorata non ad un determinato periodo di tempo, ma sostanzialmente riferita anche ad epoche future. Infatti una richiesta così strutturata, tesa ad utilizzare, in lettura, gli applicativi informatici del Comune, appare preordinata a compiere un sindacato generalizzato sull'attività, presente, passata e futura, degli organi decidenti, deliberanti e amministrativi dell'Ente e non risulta strumentale al mandato politico, che deve essere riferito a singole problematiche che di volta in volta interessano l'elettorato e desumibili da atti e documenti già in possesso dell’Amministrazione … omissis … In definitiva, compete al richiedente la selezione preventiva del materiale di proprio interesse, attività propedeutica connaturata alle modalità dell’accesso, che non può mai avere finalità solo esplorative, ancorché il diritto sia esercitato da soggetti cui la legge riconosce una legittimazione rafforzata. Pertanto, è condivisibile l’assunto posto a fondamento del contestato diniego, secondo cui il rilascio delle richieste credenziali si tradurrebbe in un accesso generalizzato e indiscriminato a tutti i dati della corrispondenza in entrata e uscita e della contabilità”.
Più di recente, la giurisprudenza del TAR ha ritenuto legittimo il rilascio delle credenziali di accesso al sistema informatico dell’ente ai soli fini della consultazione del protocollo informatico, avendo cura di precisare espressamente che tali credenziali non devono consentire l’accesso diretto ai documenti: “… al fine di evitare ogni accesso indiscriminato alla totalità dei documenti protocollati, il Collegio è dell’avviso che l’accesso da remoto vada consentito in relazione ai soli dati di sintesi ricavabili dalla consultazione telematica del protocollo, non potendo essere esteso al contenuto della documentazione, la cui acquisizione rimane soggetta alle ordinarie regole in materia di accesso (tra le quali la necessità di richiesta specifica)”.
---------------

6. Il ricorso è infondato.
6.1. Innanzi tutto si osserva che è condivisibile quanto sostenuto dai ricorrenti in riferimento al fatto che il diritto di accesso del consigliere regionale non incontra il limite della riservatezza.
Infatti, sul punto la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha recentemente chiarito che: “l'accesso ai documenti esercitato dai consiglieri comunali e provinciali, e, per estensione, anche regionali, espressione delle loro prerogative di controllo democratico, non incontra alcuna limitazione in relazione all'eventuale natura riservata degli atti, stante anche il vincolo del segreto d'ufficio che lo astringe” (Cons. Stato, Sez. V, 02.03.2018 n. 1298).
Ciò nondimeno, la predetta questione non è conferente nel caso di specie, dal momento che il limite della riservatezza, inizialmente opposto dalla Regione Molise con la nota del 01.03.2019, non ha trovato ulteriore riscontro in sede di riesame.
6.2. Con la nota in data 05.03.2019 la Regione Molise ha conclusivamente giustificato il provvedimento di diniego in ragione del fatto che “la concessione della richiesta abilitazione equivarrebbe ad un accesso indiscriminato e generale su non ben definiti atti d’ufficio”.
Sotto tale profilo il diniego di rilascio delle credenziali di accesso al sistema informativo Urbi Smart appare giustificato e conforme ai principi desumibili dalla normativa di riferimento.
Vero è che l’accesso previsto dall’art. 43 del T.U.E.L. -pacificamente estensibile ai consiglieri regionali- deve essere letto ed applicato in conformità alla progressiva digitalizzazione che ha interessato negli ultimi anni l’attività degli uffici pubblici, ciò che rende sicuramente ammissibile l’accesso mediante l’utilizzo di sistemi informatici.
E’ però parimenti vero che la concreta modalità dell’accesso con l’impiego di applicativi informatici non deve determinare la elusione dei principi di fondo che conformano l’esercizio del relativo diritto, nei termini stabiliti dagli artt. 22 e 24 della legge n. 241 del 1990.
In particolare, resta ferma la regola per cui l’esercizio del diritto di accesso presuppone la presentazione di una richiesta specifica e puntuale, che deve riferirsi a documenti preesistenti e già formati.
Invece, nel caso di specie, il rilascio delle credenziali di accesso all’area “Contabile e Patrimonio” del sistema Urbi Smart, nei termini richiesti dai ricorrenti, consentirebbe ai consiglieri regionali di accedere alla generalità indiscriminata dei documenti relativi alla contabilità dell’ente in mancanza di apposita istanza.
Tale forma di accesso “diretto” si risolve in un monitoraggio assoluto e permanente sull’attività degli uffici, tale da violare la ratio dell’istituto, che, così declinato, eccede strutturalmente la sua funzione conoscitiva e di controllo in riferimento ad una determinata informazione e/o ad uno specifico atto dell’ente, siccome ritenuti strumentali al mandato politico, per appuntarsi, a monte, sull’esercizio della funzione propria dell’area “Contabile e Patrimonio” e sulla complessiva attività degli uffici, con finalità essenzialmente esplorative, che eccedono dal perimetro delle prerogative attribuite ai consiglieri regionali.
6.3. In tal senso è stato affermato che “è legittimo il diniego opposto alla richiesta tendente ad ottenere la documentazione relativa a molteplici settori dell'Ente ed ancorata non ad un determinato periodo di tempo, ma sostanzialmente riferita anche ad epoche future. Infatti una richiesta così strutturata, tesa ad utilizzare, in lettura, gli applicativi informatici del Comune, appare preordinata a compiere un sindacato generalizzato sull'attività, presente, passata e futura, degli organi decidenti, deliberanti e amministrativi dell'Ente e non risulta strumentale al mandato politico, che deve essere riferito a singole problematiche che di volta in volta interessano l'elettorato e desumibili da atti e documenti già in possesso dell’Amministrazione … omissis … In definitiva, compete al richiedente la selezione preventiva del materiale di proprio interesse, attività propedeutica connaturata alle modalità dell’accesso, che non può mai avere finalità solo esplorative, ancorché il diritto sia esercitato da soggetti cui la legge riconosce una legittimazione rafforzata (TAR Toscana, I, 30.03.2016, n. 563). Pertanto, è condivisibile l’assunto posto a fondamento del contestato diniego, secondo cui il rilascio delle richieste credenziali si tradurrebbe in un accesso generalizzato e indiscriminato a tutti i dati della corrispondenza in entrata e uscita e della contabilità” (TAR Toscana, Sez. I, 22.12.2016 n. 1844).
6.4. Più di recente, la giurisprudenza del TAR ha ritenuto legittimo il rilascio delle credenziali di accesso al sistema informatico dell’ente ai soli fini della consultazione del protocollo informatico, avendo cura di precisare espressamente che tali credenziali non devono consentire l’accesso diretto ai documenti: “… al fine di evitare ogni accesso indiscriminato alla totalità dei documenti protocollati, il Collegio è dell’avviso che l’accesso da remoto vada consentito in relazione ai soli dati di sintesi ricavabili dalla consultazione telematica del protocollo, non potendo essere esteso al contenuto della documentazione, la cui acquisizione rimane soggetta alle ordinarie regole in materia di accesso (tra le quali la necessità di richiesta specifica)” (TAR Basilicata, 10.07.2019 n. 599).
6.5. Per le ragioni sopra esposte la richiesta avente ad oggetto il rilascio delle credenziali di accesso all’area “Contabile e Patrimonio” del sistema Urbi Smart o comunque la previsione di equivalenti strumenti di reperimento di atti ed informazioni, appare esorbitante rispetto alla ratio ed al perimetro del diritto di accesso esercitabile da parte dei consiglieri regionali, sicché il ricorso merita di essere respinto (TAR Molise, sentenza 03.09.2019 n. 285 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

APPALTIDiscrezionalità tecnica nelle valutazioni espresse dalla Commissione giudicatrice sulle offerte tecniche e sindacato del giudice amministrativo.
---------------
Contratti della Pubblica amministrazione - Offerta - Offerte tecniche - Declaratoria di inammissibilità del ricorso per insindacabilità della valutazione - Annullamento con rinvio al giudice di primo grado.
Va annullata con rinvio al giudice di primo grado la sentenza del Tar che ha dichiarato inammissibile l’impugnazione dell’esito di una gara pubblica per la non corretta valutazione delle offerte tecniche sul rilievo dell’insindacabilità giurisdizionale dell’attività valutativa da parte della Commissione giudicatrice, senza però in alcun modo supportare tale affermazione con una almeno sintetica disamina circa il contenuto delle censure tecniche (1).
---------------
   (1) Ha chiarito la Sezione che il sindacato del giudice amministrativo sull’esercizio della propria attività valutativa da parte della Commissione giudicatrice di gara non può sostituirsi a quello della pubblica amministrazione, in quanto la valutazione delle offerte nonché l’attribuzione dei punteggi da parte della Commissione giudicatrice rientrano nell’ampia discrezionalità tecnica riconosciuta a tale organo.
Le censure che attingono il merito di tale valutazione (opinabile) sono inammissibili, perché sollecitano il giudice amministrativo ad esercitare un sindacato sostitutivo, al di fuori dei tassativi casi sanciti dall’art. 134 c.p.a., fatto salvo il limite della abnormità della scelta tecnica (v., tra le numerose pronunce, Cons. St., sez. V, 08.01.2019, n. 173; Cons. St., sez. III, 21.11.2018, n. 6572).
Ne deriva che, come da consolidato indirizzo giurisprudenziale, per sconfessare il giudizio della Commissione giudicatrice non è sufficiente evidenziarne la mera non condivisibilità, dovendosi piuttosto dimostrare la palese inattendibilità e l’evidente insostenibilità del giudizio tecnico compiuto.
La declaratoria di inammissibilità del ricorso, senza nemmeno scrutinare l’essenza delle sue fondamentali censure tecniche, è tuttavia una “formula pigra” e reca una motivazione apparente, che cela un sostanziale rifiuto di giurisdizione e un’abdicazione alla propria doverosa potestas iudicandi da parte del giudice amministrativo anche entro il limite, indiscusso, di un giudizio che in nessun modo intenda sostituirsi a quello della pubblica amministrazione e, cioè, di un sindacato giurisdizionale intrinseco, ma “debole”.
Una sentenza che quindi non eserciti alcun sindacato giurisdizionale sull’attività valutativa da parte della Commissione giudicatrice, affermando sic et simpliciter che il ricorso a tal fine proposto solleciterebbe un sindacato sostitutivo del giudice amministrativo, senza però in alcun modo supportare tale affermazione con una almeno sintetica disamina circa il contenuto delle censure tecniche, e trincerandosi apoditticamente dietro la natura non anomala o non manifestamente irragionevole della valutazione espressa dalla Commissione, reca una motivazione apodittica e tautologica e, in quanto tale, meritevole di annullamento con rinvio al primo giudice, ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a., per nullità della stessa in difetto assoluto di motivazione, come ha stabilito l’Adunanza plenaria in alcune fondamentali pronunce (Cons. St., A.P., 28.09.2018, n. 15).
La motivazione tautologica non è sindacabile dal giudice dell’appello, in quanto essa costituisce un atto d’imperio immotivato e, dunque, non è nemmeno integrabile da detto giudice, se non con il riferimento alle più varie, ipotetiche congetture circa la vera ratio decidendi della sentenza impugnata, che tuttavia non è dato rinvenire nell’apparato motivazionale, sicché una sentenza “congetturale” è, per definizione, una non-decisione giurisdizionale –o, se si preferisce, e all’estremo opposto, un atto di puro arbitrio– e, quindi, un atto di abdicazione al proprio potere decisorio da parte del giudice.
Da rilevare che nel caso all'esame della Sezione non c'è stato annullamento con rinvio perché nella sentenza impugnata una motivazione, pur embrionale, era presente (
Consiglio di Stato, Sez. III, sentenza 02.09.2019 n. 6058 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrartiva.it).

EDILIZIA PRIVATAApplicabilità delle informazioni antimafia alle attività soggette a s.c.i.a..
---------------
Informativa antimafia - Provvedimenti di tipo abilitativo-autorizzativo – Attività soggette a s.c.i.a. – Applicabilità.
Le informazioni antimafia si applicano anche ai provvedimenti autorizzatori e alle attività soggette a s.c.i.a. (1).
---------------
   (1) La Sezione del Consiglio di Stato, nel ribadire l’orientamento già espresso dalla sentenza n. 1109 del 22.02.2018 (e condiviso dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 4 del 18.01.2018), ha riaffermato, ancora una volta, l’applicabilità delle informazioni antimafia anche ai provvedimenti autorizzatori e alle attività soggette a s.c.i.a.
L’art. 89, comma 2, d.lgs. n. 159 del 2011 prevede espressamente, alla lett. a), che l’autocertificazione, da parte dell’interessato, che nei propri confronti non sussistono le cause di divieto, di decadenza o di sospensione, di cui all’art. 67, riguarda anche «attività private, sottoposte a regime autorizzatorio, che possono essere intraprese su segnalazione certificata di inizio attività da parte del privato alla pubblica amministrazione».
La Sezione ha ritenuto quindi che, per lo stesso tenore letterale del dettato normativo e per espressa volontà del legislatore antimafia, che le attività soggette a s.c.i.a. non sono esenti dai controlli antimafia, e che il Comune ben possa e anzi debba verificare che l’autocertificazione dell’interessato sia veridica e richiedere al Prefetto di emettere una comunicazione antimafia liberatoria o, come nel caso di specie, revocare la s.c.i.a. in presenza di una informazione antimafia comunque comunicatagli o acquisita dal Prefetto.
Nulla infatti impedisce al Prefetto e, anzi, l’art. 89-bis, d.lgs. n. 159 del 2011 –che ha superato il vaglio di legittimità costituzionale (sent. n. 4 del 18.01.2018 della Corte costituzionale)– espressamente gli impone di emettere una informazione antimafia, in luogo della comunicazione antimafia liberatoria richiesta dal Comune, laddove accerti la sussistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa nell’impresa, anche quando tale richiesta sia effettuata in ipotesi di s.c.i.a. e/o durante i controlli che concernono le attività ad esse soggette, potendo le verifiche di cui all’art. 88, comma 2, essere attivate anche nel caso di autocertificazione, previsto dall’art. 89, comma 2, lett. a), anche per la s.c.i.a..
Una visione moderna, dinamica e non formalistica del diritto amministrativo, quale effettivamente vive e si svolge nel tessuto economico e nell’evoluzione dell’ordinamento, individua un rapporto tra amministrato e amministrazione in ogni ipotesi in cui l’attività economica sia sottoposta ad attività provvedimentale, che essa sia di tipo concessorio o autorizzatorio o, addirittura soggetta a s.c.i.a., come questo Consiglio, in sede consultiva, ha chiarito nei numerosi pareri emessi in ordine all’attuazione della l. n. 124 del 1015 (v., in particolare e tra gli altri, il parere n. 839 del 30.03.2016 del Consiglio di Stato sulla riforma della disciplina della s.c.i.a.).
La natura vincolata della revoca della s.c.i.a. o, comunque dir si svoglia, l’effetto inibitorio conseguente all’emissione della documentazione antimafia (anche nella forma dell’informazione antimafia), applicabile anche all’attività soggetta a s.c.i.a. per stessa previsione legislativa (art. 89, comma 2, d.lgs. n. 159 del 2011), escludono qualsivoglia contrasto con l’affermata natura privatistica dell’attività soggetta a s.c.i.a.
La stessa Corte costituzionale, di recente, ha chiarito che l’attività soggetta a s.c.i.a., pur orientata al principio della liberalizzazione, non è esente da controlli e verifiche, previste dall’art. 19, l. n. 241 del 1990, «cosicché la fase amministrativa che ad essa accede costituisce una –sia pur importante– parentesi puntualmente delimitata nei modi e nei tempi» (ord. n. 45 del 13.03.2019) e ciò vale, a maggior ragione, anche per i controlli antimafia (
Consiglio di Stato, Sez. III, sentenza 02.09.2019 n. 6057 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

EDILIZIA PRIVATA - LAVORI PUBBLICI - URBANISTICANecessità di sottoporre a V.I.A. normativamente non obbligatoria le modifiche ad un progetto a suo tempo sottoposto a V.I.A..
---------------
Ambiente - Valutazione di impatto ambientale – Modifiche e estensioni di progetti sottoposti a V.I.A. - Non soggetti a V.I.A. alla luce della normativa sopravvenuta – Conseguenza.
Non devono essere necessariamente sottoposte a valutazione di impatto ambientale (od a verifica di assoggettabilità) le "estensioni" o le "modifiche" di progetti che, in base alla normativa sopravvenuta, non siano più soggetti ex lege a V.I.A. e che, dunque, se presentati ex novo, non dovrebbero esservi necessariamente sottoposti (1).
---------------
   (1) Ha affermato la Sezione che l’Amministrazione, ove ritenga che un intervento possa comunque determinare, in concreto, “impatti ambientali significativi e negativi”, può sempre disporre -previa idonea motivazione- l’attivazione della verifica di assoggettabilità a V.I.A. anche al di fuori degli specifici casi prescritti dalla legge; ove, invece, ritenga che esulino tali "impatti" non è tenuta a confezionare alcuna specifica motivazione, posto che, a monte, il legislatore ha escluso che quella tipologia di intervento sia, di regola, in grado di arrecare potenziali danni all’ambiente.
La rinnovazione del giudizio di compatibilità ambientale, di regola doverosa allorché siano introdotte delle modificazioni progettuali che determinino la costruzione di un manufatto significativamente diverso da quello già esaminato, è viceversa superflua ogni qualvolta al progetto originario siano apportate modifiche che risultino più conformi agli interessi pubblici, determinando, in particolare, una più efficace mitigazione del rischio ambientale presentato dall'originario progetto (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 29.08.2019 n. 5972 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrartiva.it).
---------------
MASSIMA
5. Sulla scorta di tali premesse in fatto e in diritto, il Collegio giudica infondato il ricorso di primo grado per le seguenti ragioni.
5.1. Il Collegio prende le mosse dalla disposizione dell’Allegato IV alla Parte II del d.lgs. n. 152 del 2006, punto 8, lett. t), ai sensi del quale
sono sottoposte a verifica di assoggettabilità a VIA le “modifiche o estensioni di progetti di cui all’allegato III o all’allegato IV già autorizzati, realizzati o in fase di realizzazione, che possono avere notevoli ripercussioni negative sull’ambiente”.
Orbene, tale disposizione muove dall’implicita premessa che
il progetto “già autorizzato, realizzato o in fase di realizzazione” sia ancora da sottoporre a VIA secondo la normativa vigente: in altre parole, la disposizione sottopone a VIA le “modifiche o estensioni” di progetti che, se fossero presentati ex novo, sarebbero tuttora da sottoporre a VIA.
Siffatta interpretazione risponde a ragioni d’ordine logico: la sottoposizione di modifiche od estensioni di progetti alla procedura di VIA si spiega solo se il progetto modificato od esteso sia, a sua volta, ancora da sottoporre a VIA.

Argomentando a contrario, infatti, si avrebbe che dovrebbero essere sottoposte a VIA (ossia ad un aggravamento del procedimento - cfr. art. 1, comma 2, l. n. 241 del 1990) modifiche od estensioni di un progetto che, se fosse presentato ora, non vi dovrebbe essere ab ovo sottoposto.
Né è ragionevole opinare che, per il solo fatto che ab origine un progetto fu sottoposto a VIA, ogni successiva estensione o modifica, pur se disposta a distanza di tempo, debba comunque e per ciò solo essere sottoposta a tale sub-procedimento: ciò, invero, significherebbe, da un punto di vista giuridico, ascrivere efficacia ultra-attiva alle norme che perimetrano l’ambito dei progetti da sottoporre a VIA (od alla preliminare verifica di assoggettabilità), sterilizzando irreversibilmente l’efficacia normativa dell’eventuale disciplina sopravvenuta.

Nella specie, la richiamata novella del 2008 ha modificato l’Allegato IV, prescrivendo la verifica di assoggettabilità a VIA per i parcheggi con capacità superiore ai 500 posti e, dunque, implicitamente ma inequivocabilmente escludendola (recte, qualificandola come non doverosa) per i parcheggi con capienza minore.
Se il progetto fosse stato presentato ex novo nel 2014, quindi, non avrebbe dovuto necessariamente essere sottoposto alla verifica di assoggettabilità, in considerazione del numero di posti previsto (293), ben inferiore ai 500: ne consegue, per le esposte ragioni logico-testuali, che la modifica in questione non era ex lege da sottoporre a verifica di assoggettabilità.
5.2. Vi è, inoltre, un’altra ragione, parimenti di carattere logico-testuale.
La disposizione in esame si riferisce ai “progetti autorizzati, realizzati o in corso di realizzazione”: ora, al luglio 2014 il parcheggio de quo non era ancora né materialmente “in corso di realizzazione” (tanto meno “realizzato”), né giuridicamente “autorizzato”: difettava ancora, infatti, il titolo edilizio, unico atto con cui l’Amministrazione presta il proprio definitivo assenso alla costruzione di un opus.
Esulano anche per tale profilo, pertanto, i requisiti fattuali per applicare la disposizione de qua.
6. Vi sono, altresì, ulteriori e più pregnanti considerazioni da svolgere.
6.1. Il progetto in variante presentato da CAM ed approvato con la delibera gravata determina una generale e decisa riduzione dell’intervento contemplato dal precedente progetto: il verificatore nominato nel presente giudizio, invero, ha precisato che “il progetto del 2014 presenta un volume pari a meno della metà di quello del 2010” ed “una superficie ad ogni piano pari a molto meno della metà di quello del 2010” (così la relazione di verificazione, pag. 10).
Il nuovo progetto, per vero, presenta pure una “maggiore profondità media di scavo, pari a circa 1,5 metri”, corrispondente ad un incremento di circa il 13% rispetto al pregresso: tuttavia, una variazione di tale entità è da considerarsi “poco rilevante da un punto di vista tecnico”, giacché “i progettisti e gli enti di controllo adottano nella stesura e nell’approvazione dei progetti il giudizio di scarsa rilevanza tecnica per una differenza dimensionale del 10%. E’ questo uno dei principi fondatori per il moderno ed internazionale metodo di calcolo semiprobabilistico delle costruzioni, accettato da tutte le norme internazionali più evolute” (così la relazione di verificazione, pagine 17 e 18).
Oltretutto, “il volume ubicato al di sotto della massima quota di scavo considerata nella relazione geologica (e, quindi, valutata positivamente dall’Area Valutazione di Impatto Ambientale) è pari solo al 5,9% dello stesso volume assentito con VIA” (così la relazione di verificazione, pagina 11): anche in tal caso, dunque, la variazione risulta tecnicamente poco significativa.
Pertanto, nell’ambito di una considerazione unitaria, globale e sintetica dell’intervento, il nuovo progetto costituisce prima facie una riduzione, un contenimento, un ridimensionamento del precedente: da un lato, infatti, non si ravvisa alcuna “estensione”, dall’altro la “modifica” apportata è pressoché tutta “al ribasso”, nel senso di una contrazione strutturale dell’opus con conseguente minor impatto ambientale.
Tale, evidentemente, è stata la conclusione della Giunta capitolina, che ha implicitamente escluso che fosse il caso di procedere alla (facoltativa) verifica di assoggettabilità a VIA, in considerazione della complessiva riduzione dell’impatto ambientale recata dal nuovo progetto rispetto al pregresso, tale da non determinare alcuna “estensione” né alcuna “modifica” in senso potenzialmente deteriore per l’ambiente.
Invero,
in termini generali l’Amministrazione, ove ritenga che un intervento possa determinare, in concreto, “impatti ambientali significativi e negativi”, può sempre disporre l’attivazione della verifica di assoggettabilità a VIA anche al di fuori degli specifici casi prescritti dalla legge: evidentemente, tale scelta dovrà essere puntualmente motivata, in ossequio alla previsione di cui all’art. 1, comma 2, l. n. 241 del 1990.
Di converso,
al di fuori dei casi prescritti dalla legge la scelta di non procedere a verifica di assoggettabilità non richiede alcuna specifica motivazione, posto che, a monte, il legislatore ha escluso che quella tipologia di intervento sia, di regola, in grado di arrecare potenziali danni all’ambiente.

Nel caso di specie, pertanto, ben poteva l’Amministrazione disporre la verifica di assoggettabilità a VIA, benché il parcheggio fosse inferiore a 500 posti e, dunque, non vi fosse un puntuale obbligo in tale senso: per far ciò, tuttavia, avrebbe dovuto attendere ad una puntuale motivazione che desse ragione dell’aggravamento dell’istruttoria.
In caso contrario, viceversa, non era necessaria alcuna motivazione ed il progetto poteva essere approvato de plano: l’operato della Giunta, pertanto, non disvela sotto questo aspetto alcun vizio della funzione.
6.2. Per di più, osserva il Collegio, la verificazione disposta nel presente grado di giudizio ha confermato ex post la correttezza della valutazione giuntale: ai fini dell’impatto idraulico ed idrogeologico, infatti, il dato che assume rilievo centrale è costituito non dalla profondità di scavo, bensì dal volume dell’intervento, che, quale “rappresentativo del quantitativo di liquido spostato … costituisce l’azione di disturbo nel sottosuolo”, sì che “non appare, sulla base dei dati acquisiti, alcun motivo per il quale un manufatto notevolmente inferiore per superficie e volume rispetto a quello previsto nel progetto del 2010, seppure localmente più approfondito, potrebbe interferire con la falda profonda” (cfr. relazione di verificazione, pagine 15, 16 e 18).
In sostanza, minore il volume interrato, minore la massa d’acqua (attualmente o potenzialmente) spostata, minore il conseguente impatto idraulico ed idrogeologico.
Oltretutto, ha osservato il verificatore, “l’interferenza con la falda profonda … è meno rilevante, perché le paratie perimetrali sono meno profonde di quelle previste nel progetto del 2010” (cfr. relazione di verificazione, pagine 16 e 17).
Del resto, nel corso dei lavori, a quanto consta ultimati in data 28.07.2016, non risultano essere emerse problematiche idrauliche o idrogeologiche (cfr. relazione di verificazione, pag. 9).
7. In conclusione, l’Amministrazione, nell’approvare la variante, ha implicitamente ritenuto, con valutazione ex ante, che l’esecuzione dei relativi lavori non fosse in grado di determinare ripercussioni negative sull’ambiente ulteriori rispetto a quelle già positivamente in precedenza vagliate: tale scelta, conforme all’apparato normativo applicabile ratione temporis, si palesava ab initio logica e coerente e si è vieppiù confermata tale all’esito dello scrutinio specialistico disposto da questo Consiglio.
Il Collegio, in ottica più ampia, evidenzia che
la rinnovazione del giudizio di compatibilità ambientale –di regola doverosa allorché siano introdotte delle modificazioni progettuali che determinino la costruzione di un manufatto significativamente diverso da quello già esaminato– è superflua ogni qualvolta al progetto originario siano apportate modifiche che risultino più conformi agli interessi pubblici, determinando, in particolare, una più efficace mitigazione del rischio ambientale (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 22.11.2006, n. 6831; Cons. Stato, Sez, VI, 22.03.2012, n. 1640; in tal senso anche la Corte di Giustizia Europea con la sentenza 17.03.2011, C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest).
Laddove, dunque, le modifiche si sostanzino, come nella presente vicenda, in un generale ridimensionamento strutturale dell’opus proprio con riferimento a quegli aspetti (nella specie, il volume) potenzialmente pericolosi per gli specifici profili di sensibilità ambientale presi in considerazione (nella specie, quelli di carattere idraulico/idrogeologico), non vi è ragione di attivare il sub-procedimento di verifica di assoggettabilità a VIA, anche alla luce della valenza generale rivestita dal principio di economicità dell’azione amministrativa (cfr. art. 1 l. n. 241 del 1990).
8. Per le esposte ragioni, i ricorsi in appello svolti da CAM e da Roma Capitale debbono essere accolti: conseguentemente, in riforma delle sentenze impugnate deve essere rigettato il ricorso di primo grado.

ATTI AMMINISTRATIVILa responsabilità da comportamento illecito ha trovato progressivamente riconoscimento nella giurisprudenza sia civile che amministrativa, che ha affermato in più occasioni che anche nello svolgimento dell’attività autoritativa, l’amministrazione è tenuta a rispettare non soltanto le norme di diritto pubblico (la cui violazione implica, di regola, l’invalidità del provvedimento e l’eventuale responsabilità da provvedimento per lesione dell’interesse legittimo), ma anche le norme generali dell’ordinamento civile che impongono di agire con lealtà e correttezza.
«Come è stato efficacemente rilevato in dottrina, in questi casi il provvedimento amministrativo è un frammento legittimo di un mosaico connotato da una condotta complessivamente superficiale, violativa dei più elementari obblighi di trasparenza, di attenzione, di diligenza, al cospetto dei quali si stagliano i corrispondenti diritti soggettivi di stampo privatistico. Si tratta, in altri termini, di una responsabilità da comportamento illecito, che spesso non si traduce in provvedimenti illegittimi, ma, per molti versi, presuppone la legittimità dei provvedimenti che scandiscono la parabola procedurale» (il CdS ha espressamente evocato un modello di pubblica amministrazione, come si è andato evolvendo nel diritto vivente, permeato dai principi di correttezza e buona amministrazione, desumibili dall’art. 97 della Costituzione).
---------------

Sul punto il Collegio rileva per completezza come la sentenza del TAR per la Lombardia, anche omettendo di affrontare l’eccepita eccezione di prescrizione, non perimetri l’esatto thema decidendum in relazione al tipo di responsabilità addebitata all’Amministrazione procedente.
Alla base dell’odierna richiesta risarcitoria, infatti, si pongono una serie di atti, o favorevoli alla parte, e pertanto non impugnati (delibera e atti del 1961), ovvero pregiudizievoli (ingiunzione a demolire dell’08.07.1988), ma ormai cristallizzati nei relativi effetti dalla scelta di non coltivare il contenzioso originariamente intrapreso, con ciò di fatto accettandone per acquiescenza presupposti e conseguenze.
La controversia finisce pertanto per collocarsi in una zona chiaroscurale, non potendo essere ascritta alle richieste risarcitorie conseguenti a provvedimento illegittimo, mancando il relativo presupposto causativo; ma neppure identificandosi nel danno da solo comportamento, per come incardinato dal Giudice di prime cure, avendo il provvedimento finale (legittimo) contraddetto atti orientati contenutisticamente in senso diametralmente opposto, e dunque divenendone soltanto l’epifenomeno terminale.
La responsabilità da comportamento illecito, sicuramente lambita dall’odierna vicenda per come prospettata dalle parti, ha trovato progressivamente riconoscimento nella giurisprudenza sia civile che amministrativa, che ha affermato in più occasioni che anche nello svolgimento dell’attività autoritativa, l’amministrazione è tenuta a rispettare non soltanto le norme di diritto pubblico (la cui violazione implica, di regola, l’invalidità del provvedimento e l’eventuale responsabilità da provvedimento per lesione dell’interesse legittimo), ma anche le norme generali dell’ordinamento civile che impongono di agire con lealtà e correttezza (sul punto v. Cons. Stato, A.P. 04.05.2018, n. 5, nonché, fra le altre, Cons. Stato, Sez. VI, 06.02.2013, n. 633; Cons. Stato, sez. IV, 06.03.2015, n. 1142; Cons. Stato, A.P., 05.09.2005, n. 6; Cass. civ., Sez. un. 12.05.2008, n. 11656; Cass. civ., Sez. I, 12.05.2015, n. 9636; Cass. civ., Sez. I, 03.07.2014, n. 15250).
«Come è stato efficacemente rilevato in dottrina, in questi casi il provvedimento amministrativo è un frammento legittimo di un mosaico connotato da una condotta complessivamente superficiale, violativa dei più elementari obblighi di trasparenza, di attenzione, di diligenza, al cospetto dei quali si stagliano i corrispondenti diritti soggettivi di stampo privatistico. Si tratta, in altri termini, di una responsabilità da comportamento illecito, che spesso non si traduce in provvedimenti illegittimi, ma, per molti versi, presuppone la legittimità dei provvedimenti che scandiscono la parabola procedurale» (v. ancora Cons. Stato, A.P. n. 5/2018. Cfr. anche Cons. Stato, Sez. VI, 06.03.2018, n. 1457, che ha espressamente evocato un modello di pubblica amministrazione, come si è andato evolvendo nel diritto vivente, permeato dai principi di correttezza e buona amministrazione, desumibili dall’art. 97 della Costituzione).
12. L’avvenuto radicamento della vicenda senza valutarne l’esatta perimetrazione, consegue all’innegabile anomalia di aver sostanzialmente riaperto una controversia, in realtà ormai definita, finendo per rimettere in discussione -indebitamente- la legittimità di provvedimenti stabilizzati da tempo. Ove, infatti, fosse emersa una qualche fondatezza della pretesa della parte, essa non avrebbe potuto non impattare sulla qualificazione dell’illecito posta a base dell’ingiunzione a demolire; l’eventuale incidenza sulla colpevolezza della condotta, infatti, indirettamente pure invocata, attiene al profilo della responsabilità penale ed è pertanto estranea ai contenuti dell’odierno giudizio.
Tuttavia, anche ripercorrendo la vicenda secondo la logica della parte appellante, l’operato della pubblica amministrazione appare esente da mende sia in termini comportamentali che provvedimentali, non potendosi ascrivere alla stessa l’eventuale agire del singolo, al di fuori di qualsiasi schema legale e dunque uti singulus, appunto, e non nel ruolo ricoperto. Né appare scusabile, o comprensibile, ovvero indice di incolpevole affidamento, la condotta dell’autore dell’abuso.
Al riguardo, va rilevato che la tenuta, da parte del danneggiato, di una condotta, attiva od omissiva, contraria al principio di buona fede ed al parametro della diligenza, che consenta la produzione di danni che altrimenti sarebbero stati evitati secondo il canone della causalità civile imperniato sulla probabilità relativa, recide, in tutto o in parte, il nesso causale che, ai sensi dell’art. 1223 c.c., deve legare la condotta antigiuridica alle conseguenze dannose risarcibili ( cfr. Cons. Stato, A.P. 23.03.2011, n. 3).
Per quanto sopra esposto, ciò è quanto avvenuto anche nel caso di specie (Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 29.08.2019 n. 5966 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

EDILIZIA PRIVATA: La casetta mobile ancorata a terra è un abuso edilizio e non c’è tenuità del fatto.
Sistemare casette mobili (ma anche camper o roulotte) fissandoli al suolo in assenza di titolo edilizio è un reato senza se e senza ma, del quale non è riconosciuta la «lieve tenuità».
E' configurabile il reato di costruzione edilizia abusiva (art. 44, comma primo, lett. b), d.P.R. 06.06.2001, n. 380) nell'ipotesi di installazione su un terreno, senza permesso di costruire, di strutture mobili quali camper, roulotte e case mobili, sia pure montate su ruote e non incorporate al suolo, aventi una destinazione duratura al soddisfacimento di esigenze abitative (Sez. 3, n. 25015 del 23/03/2011 - dep. 22/06/2011, Di Rocco, Rv. 250601: nella specie si trattava di case prefabbricate munite di ruote gommate).
Altresì,
integra il reato di costruzione edilizia abusiva la collocazione su un'area di una "casa mobile" con stabile destinazione abitativa, in assenza di permesso di costruire, perché quest'ultimo non è necessario, ai sensi dell'art. 3 del citato d.P.R. (come modificato dalla l. 03.08.2013, n. 98 e dalla l. 23.05.2014, n. 80), per i soli interventi in cui ricorrono contestualmente i requisiti di cui al comma primo, lett. e 5), del predetto art. 3 (collocazione all'interno di una struttura ricettiva all'aperto, temporaneo ancoraggio al suolo, conformità alla normativa regionale di settore, destinazione alla sosta ed al soggiorno, necessariamente occasionali e limitati nel tempo, di turisti).
---------------
1. Il ricorso è inammissibile perché meramente riproduttivo delle medesime doglianze già rigettate dalla Corte territoriale con motivazione immune da vizi logici e giuridici.
2. Per dare un ordine logico alla trattazione dei motivi di ricorso, occorre prendere le mosse dal secondo, con cui la ricorrente contesta la sussistenza dei reati.
Il motivo è manifestamente infondato perché diretto a una diversa valutazione dei dati probatori, non consentita in sede di legittimità.
2.1. Secondo quanto accertato dai giudici di merito, con doppia valutazione conforme, sul terreno di proprietà dell'imputata era stato posizionato un prefabbricato modulare di 42 mq., in parte poggiato su carrello, in parte su pali telescopici, articolato in due unità abitative arredate, con ingressi distinti, dotate la prima di cucina, bagno e una camera da letto e la seconda di una cucina, due camere da letto e un vano adibito a bagno; all'esterno, il manufatto presenta una terrazza con parapetti in metalli a protezione e un'area pavimentata con mattoni autobloccanti.
2.2. Ciò posto, con apprezzamento fattuale logicamente motivato, la Corte territoriale ha ribadito che il manufatto era adibito ad uso abitativo, il che esclude in radice l'invocata applicazione della disciplina regionale, la quale si riferisce a impianti prefabbricati a uso non abitativo.
La Corte territoriale, inoltre, ha ribadito la sussistenza del reato, facendo corretta applicazione del principio secondo cui è configurabile il reato di costruzione edilizia abusiva (art. 44, comma primo, lett. b), d.P.R. 06.06.2001, n. 380) nell'ipotesi di installazione su un terreno, senza permesso di costruire, di strutture mobili quali camper, roulotte e case mobili, sia pure montate su ruote e non incorporate al suolo, aventi una destinazione duratura al soddisfacimento di esigenze abitative (Sez. 3, n. 25015 del 23/03/2011 - dep. 22/06/2011, Di Rocco, Rv. 250601: nella specie si trattava di case prefabbricate munite di ruote gommate).
Si è parimenti precisato che integra il reato di costruzione edilizia abusiva la collocazione su un'area di una "casa mobile" con stabile destinazione abitativa, in assenza di permesso di costruire, perché quest'ultimo non è necessario, ai sensi dell'art. 3 del citato d.P.R. (come modificato dalla l. 03.08.2013, n. 98 e dalla l. 23.05.2014, n. 80), per i soli interventi in cui ricorrono contestualmente i requisiti di cui al comma primo, lett. e 5), del predetto art. 3 (collocazione all'interno di una struttura ricettiva all'aperto, temporaneo ancoraggio al suolo, conformità alla normativa regionale di settore, destinazione alla sosta ed al soggiorno, necessariamente occasionali e limitati nel tempo, di turisti) (Sez. 3, n. 41067 del 15/09/2015 - dep. 13/10/2015, Pullara, Rv. 264840).
2.3. Nel caso in esame, come anticipato, i giudici di merito hanno accertato che l'opera, seppur potenzialmente mobile e precaria, era fissata al terreno attraverso tubi telescopi posizionati alla base del terreno ed era corredata, nella parte esterna, da una terrazza con parapetti e una pavimentazione in mattino, da ciò logicamente desumendo che era destinata a soddisfare esigenze abitative di carattere duraturo, come tra l'altro dimostrato dal fatto che dal momento dell'installazione de fabbricato (settembre 2014) fino al giugno 2015 la casa mobile era rimasta in maniera stabile e perdurante sul fondo dell'imputata.
3. Il primo motivo è manifestamente infondato.
3.1. La speciale causa di non punibilità prevista dall'art. 131-bis cod. pen. -applicabile, ai sensi del comma 1, ai soli reati per i quali è prevista una pena detentiva non superiore, nel massimo, a cinque anni, ovvero la pena pecuniaria, sola o congiunta alla predetta- è configurabile in presenza di una duplice condizione, essendo congiuntamente richieste la particolare tenuità dell'offesa e la non abitualità del comportamento.
Il primo dei due requisiti richiede, a sua volta, la specifica valutazione della modalità della condotta e dell'esiguità del danno o del pericolo, da valutarsi sulla base dei criteri indicati dall'art. 133 cod. pen., cui segue, in caso di vaglio positivo -e dunque nella sola ipotesi in cui si sia ritenuta la speciale tenuità dell'offesa-, la verifica della non abitualità del comportamento, che il legislatore esclude nel caso in cui l'autore del reato sia stato dichiarato delinquente abituale, professionale o per tendenza, ovvero abbia commesso più reati della stessa indole, anche se ciascun fatto, isolatamente considerato sia di particolare tenuità, nonché nel caso in cui si tratti di reati che abbiano ad oggetto condotte plurime, abituali e reiterate.
3.2. Con riferimento, in particolare, alla speciale tenuità dell'offesa, come affermato dalle Sezioni Unite di questa Corte, il giudizio sulla tenuità del fatto richiede una valutazione complessa che prenda in esame tutte le peculiarità della fattispecie concreta riferite alla condotta in termini di possibile disvalore e non solo di quelle che attengono all'entità dell'aggressione del bene giuridico protetto, che comunque ricorre senza distinzione tra reati di danni e reati di pericolo (Sez. U, n. 13681 del 25/02/2016 - dep. 06/04/2016, Tushaj, Rv. 266590).
3.3. Nel caso in esame, la Corte territoriale, con apprezzamento fattuale logicamente motivato, ha correttamente negato la sussistenza dei presupposti integranti la causa di non punibilità in esame, per l'assorbente ragione che è stata esclusa la "speciale tenuità" dell'offesa in considerazione del tipo e delle dimensioni del manufatto, come sopra descritto (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 28.08.2019 n. 36481).

EDILIZIA PRIVATADisciplina regionale delle grandi strutture di vendita.
---------------
Commercio – Vendita al pubblico– Grande distribuzione - Disciplina regionale – Contrasto con quella statale – Conseguenza.
La disciplina regionale in tema di grande distribuzione deve essere interpretata in maniera coerente con la sovra-ordinata normativa statale, posta a presidio della concorrenza: in particolare, la normativa regionale deve essere interpretata in maniera tale da non determinare l’ascrizione del carattere di “grande struttura di vendita” o, comunque, di struttura lato sensu “complessa” a strutture che, secondo la legge dello Stato, non lo sarebbero (1)
---------------
   (1) Ha chiarito la Sezione che disciplina regionale deve essere letta sulla base dei generali principi stabiliti da quella statale.
Pur ove si ammetta, infatti, che lo spazio regionale di regolamentazione delle attività commerciali possa spingersi sino alla generale perimetrazione categoriale delle strutture a ciò deputate, comunque tale potestas deve essere interpretata in maniera coerente con la cornice scolpita a monte dalla disciplina statale.
Invero, giacché da un lato la “tutela della concorrenza” si svolge anche mediante l’individuazione del livello massimo di adempimenti amministrativi necessari, su tutto il territorio nazionale, per l’apertura di nuove strutture (ossia per l’esercizio della libera iniziativa economica privata) e giacché, dall’altro lato, l’introduzione da parte della disciplina regionale di classificazioni tipologiche ulteriori rispetto a quelle statali può potenzialmente comportare un appesantimento degli oneri burocratico-amministrativi (cosiddetto red tape, nell’accezione anglosassone), ergo la normativa regionale deve essere interpretata in maniera tale da non determinare l’ascrizione del carattere di “grande struttura di vendita” o, comunque, di struttura lato sensucomplessa” a strutture che, secondo la legge dello Stato, non lo sarebbero.
Sulla scorta di tale premessa ed in base alle definizioni riportate supra, si evince, in una visione sintetica e d’insieme, che la considerazione giuridica unitaria di due o più “medie strutture di vendita”, quale che ne sia la categoria di sussunzione, richiede due convergenti e contestuali requisiti: uno materiale (la ricorrenza di un legame fisico) ed uno funzionale (la comunanza della gestione).
E’, anzitutto, necessario che le strutture siano direttamente collegate fra loro: i consumatori, in sostanza, debbono poter accedere dall’una all’altra con facilità, disponendo di appositi percorsi pedonali appositamente studiati per la peculiare modalità di fruizione di siffatte strutture, ove spesso le persone portano con sé da una struttura all’altra, a mezzo di carrelli od altri strumenti, gli acquisti precedentemente operati.
Tali percorsi devono collegare direttamente le strutture, non il più ampio lotto ove queste insistono, e devono correre su suolo privato; se su suolo pubblico, devono consentire un passaggio ben segnalato, dedicato specificamente ai consumatori, sufficientemente ampio e sicuro.
Tali percorsi possono essere indifferentemente al chiuso o all’aperto ma, in tale ultimo caso, devono differire dalla semplice transitabilità pubblica ordinariamente assicurata all’indistinta collettività a mezzo di marciapiedi od altre vie di transito pedonale: la considerazione giuridica unitaria di più strutture, invero, può darsi solo in presenza di elementi fattuali che ne differenzino e qualifichino la conformazione in maniera precisa, trovandosi altrimenti di fronte alla mera contiguità di strutture distinte.
La necessità del collegamento fisico è, peraltro, implicita nella natura unitaria della struttura: non può, invero, darsi un unitario insediamento commerciale ove le varie componenti non siano direttamente ed efficacemente collegate fra loro.
In caso contrario, del resto, non vi sarebbe alcuna effettiva e concreta “organizzazione”; non sarebbe possibile utilizzare il sostantivo “aggregazione”, che richiama un concetto di congenita unitarietà; non sarebbe predicabile la ricorrenza di un “unico complesso”, ma una semplice (ed occasionale) vicinanza di distinte strutture, prive di alcun elemento in “comune” diverso dalla mera ubicazione nella medesima area (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 27.08.2019 n. 5902 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrartiva.it).

EDILIZIA PRIVATAAi sensi dell'art. 23 ss., d.P.R. 06.06.2001, n. 380, in presenza di D.I.A. in materia edilizia, decorso il termine di trenta giorni dalla sua presentazione, l'Amministrazione può assumere determinazioni soltanto nel rispetto delle condizioni prescritte per l'esercizio dei poteri di autotutela dall'art. 21-nonies della l. n. 241/1990.
La denuncia di inizio attività (D.I.A.), una volta perfezionatasi, costituisce, infatti, un titolo abilitativo valido ed efficace (sotto tale profilo equiparabile quoad effectum al rilascio del provvedimento espresso), che può essere rimosso, per espressa previsione legislativa, solo attraverso l'esercizio del potere di autotutela decisoria.
Ne consegue l'illegittimità del provvedimento repressivo-inibitorio avente ad oggetto lavori che risultano oggetto di una D.I.A. già perfezionatasi (per effetto del decorso del tempo) e non previamente rimossa in autotutela.

---------------

4) Il ricorso è fondato.
5) Colgono nel segno i primi due motivi di ricorso con i quali la ricorrente deduce l’illegittimità del provvedimento inibitorio impugnato per inosservanza del termine di trenta giorni previsto dall’art. 23 DPR 380/2001 per la sua adozione.
6) Sul punto, la giurisprudenza è costante nell’affermare che “ai sensi dell'art. 23 ss., d.P.R. 06.06.2001, n. 380, in presenza di D.I.A. in materia edilizia, decorso il termine di trenta giorni dalla sua presentazione, l'Amministrazione può assumere determinazioni soltanto nel rispetto delle condizioni prescritte per l'esercizio dei poteri di autotutela dall'art. 21-nonies della l. n. 241/1990. La denuncia di inizio attività (D.I.A.), una volta perfezionatasi, costituisce, infatti, un titolo abilitativo valido ed efficace (sotto tale profilo equiparabile quoad effectum al rilascio del provvedimento espresso), che può essere rimosso, per espressa previsione legislativa, solo attraverso l'esercizio del potere di autotutela decisoria. Ne consegue l'illegittimità del provvedimento repressivo-inibitorio avente ad oggetto lavori che risultano oggetto di una D.I.A. già perfezionatasi (per effetto del decorso del tempo) e non previamente rimossa in autotutela" (ex multis: TAR Sicilia Palermo sez. III 28/02/2018 n. 514; TAR Campania Napoli sez. VIII 21/02/2018 n. 1145) (TAR Lazio-Latina, sentenza 24.08.2019 n. 525 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

EDILIZIA PRIVATANell'impugnazione di un diniego di permesso di costruire o di un'ordinanza di demolizione, il proprietario confinante non configura un controinteressato in senso formale e sostanziale, nei riguardi dei quali sia necessario instaurare un contraddittorio, e ciò anche nel caso in cui sia palese la posizione di vantaggio che scaturirebbe per lo stesso dall'esecuzione della misura repressiva ed anche quando egli abbia provveduto a segnalare all'amministrazione l'illecito edilizio da altri commesso, atteso che la qualità di controinteressato, cui il ricorso deve essere notificato, va riconosciuta non già a chi abbia un interesse, anche legittimo, a mantenere in vita il provvedimento impugnato (e tanto meno a chi ne subisca conseguenze solo indirette o riflesse), ma unicamente a chi dal provvedimento stesso riceva un vantaggio diretto e immediato, ossia un positivo ampliamento della propria sfera giuridica
---------------

8) E’ principio costante in giurisprudenza che “Nell'impugnazione di un diniego di permesso di costruire o di un'ordinanza di demolizione, il proprietario confinante non configura un controinteressato in senso formale e sostanziale, nei riguardi dei quali sia necessario instaurare un contraddittorio, e ciò anche nel caso in cui sia palese la posizione di vantaggio che scaturirebbe per lo stesso dall'esecuzione della misura repressiva ed anche quando egli abbia provveduto a segnalare all'amministrazione l'illecito edilizio da altri commesso, atteso che la qualità di controinteressato, cui il ricorso deve essere notificato, va riconosciuta non già a chi abbia un interesse, anche legittimo, a mantenere in vita il provvedimento impugnato (e tanto meno a chi ne subisca conseguenze solo indirette o riflesse), ma unicamente a chi dal provvedimento stesso riceva un vantaggio diretto e immediato, ossia un positivo ampliamento della propria sfera giuridica” (ex multis TAR Lazio Latina 17/04/2015 n. 346) (TAR Lazio-Latina, sentenza 24.08.2019 n. 523 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

EDILIZIA PRIVATA: Art. 21-octies, comma 2, L. n. 241/1990 e ordinanza di demolizione: l’irrilevanza dell’omessa comunicazione di avvio del procedimento.
La motivazione del TAR Calabria, sez. Reggio Calabria, contenuta nella sentenza n. 513 del 2019, non si discosta dalla giurisprudenza dominante che identifica l’ordinanza di demolizione come un atto di natura vincolata e che l’eventuale omessa comunicazione dell’avvio del relativo procedimento non produce effetti vizianti sull’atto sanzionatorio emanato ex art. 31 D.P.R. 380/2001.
Infatti, secondo la giurisprudenza maggioritaria, l’ordinanza di demolizione costituisce un atto di natura vincolata, con la conseguenza che l’eventuale omessa comunicazione dell’avvio del relativo procedimento non produce effetti vizianti sull’atto sanzionatorio emanato ex art. 31 D.P.R. 380/2001: “L’esercizio del potere repressivo degli abusi edilizi costituisce attività vincolata della PA con la conseguenza che i relativi provvedimenti -tra cui l’ordinanza di demolizione- costituiscono atti vincolati per la cui adozione non è necessario l’invio della comunicazione di avvio del procedimento, non essendovi spazio per momenti partecipativi del destinatario dell’atto”
(ex pluribus: TAR Campania, Napoli, Sez. IV, 09.06.2015 n. 3119).
Tuttavia, il TAR Calabria, sez. Reggio Calabria si sofferma su un aspetto estremamente rilevante, ossia: “in virtù dell’art. 21-octies, comma 2, L. n. 241/1990, che l’omessa comunicazione ex art. 7 L.n. 241/1990 non determina l’annullabilità del provvedimento: “Per effetto della dequotazione introdotta dall’art. 21-octies L. 241/1990, nei procedimenti preordinati all’emanazione di ordinanze di demolizione di opere edilizie abusive, l’asserita violazione dell’obbligo di comunicazione dell’avvio dell’iter procedimentale non produce l’annullamento del provvedimento, specie quando emerga che il contenuto dell’ordinanza conclusiva del procedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello che è stato in concreto adottato” (TAR Lecce sez. II, 14.03.2019 n. 441; Cons. St. Sez. VI, 12.08.2016 n. 3620).
Nel caso concreto, se anche tale comunicazione fosse intervenuta, l’apporto partecipativo del ricorrente non sarebbe stato decisivo, quanto meno nei termini dallo stesso prospettati con la censura in esame”. Rimane, quindi, da approfondire un argomento (a contrario), di estremo interesse anche da un punto di vista “pratico” e di “casistica”: l’identificazione dei termini minimi e necessari per considerare l’apporto partecipativo del ricorrente come “decisivo” al fine di poter concludere che l’eventuale omissione di partecipazione al procedimento amministrativo ex L. 241/1990 possa essere ritenuta “rilevante” dal Giudice Amministrativo.

...
Rapporto tra l’ordine di demolizione e la tutela dell’affidamento del privato: aspetti esemplificativi del “carattere incolpevole”.
In ordine al rapporto tra l’ordine di demolizione e la tutela dell’affidamento del privato, il decorso anche di un lungo tempo non è idoneo a far perdere il potere dell’amministrazione di provvedere in quanto, se così fosse, si realizzerebbe una sorta di sanatoria “extra ordinem”, non potendo la distanza temporale tra l’abuso e la sua repressione giustificare la formazione di un legittimo affidamento anche nell’ipotesi in cui l’attuale proprietaria dell’immobile non sia responsabile dell’abuso (cfr. Cons. St. sez. II, 24.06.2019 n. 4315).
Tuttavia, l’ordinamento tutela l’affidamento di chi versa in una situazione antigiuridica soltanto laddove esso presenti un carattere incolpevole (…) (sentenza n. 9 del 2017 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato).
Invero, alcuni degli elementi sintomatici del predetto carattere incolpevole sono rinvenibili:
   1. nell’ipotesi in cui il privato, il quale abbia correttamente ed in senso compiuto reso nota la propria posizione all’Amministrazione, venga indotto da un provvedimento della stessa Amministrazione a ritenere come legittimo il suo operato
(TAR Napoli, con sentenze n. 5473 del 20.11.2017, n. 184 del 10.01.2018, n. 685 del 31.01.2018, n. 1273 del 26.02.2018 e n. 1493 del 08.03.2018);
   2. la risalenza nel tempo dell’abuso contestato, l’affidamento ingeneratosi in conseguenza del rilascio del titolo edilizio del locale integrano, complessivamente considerati, altrettanti parametri oggettivi di riferimento da valutare
(Consiglio di Stato con la sentenza n. 3372 del 04.06.2018).
L’incolpevole affidamento del privato è caratterizzato, nel caso in esame, dalla piena conoscenza dello stato dei luoghi da parte della P.A. e dall’implicita attività di controllo dalla stessa effettuato in merito alla regolarità edilizia ed urbanistica del manufatto.

...
Il decorso di un notevole lasso di tempo dalla commissione dell’abuso edilizio determina l’obbligo di motivazione del Comune sulla prolungata inerzia.
Nel caso sia decorso un notevole lasso di tempo dalla commissione dell’abuso edilizio, l’Amministrazione è tenuta a specificare la sussistenza dell’interesse pubblico all’eliminazione dell’opera realizzata o, addirittura, a indicare le ragioni della sua prolungata inerzia, atteso che si sarebbe ingenerato un affidamento in capo al privato, solo in caso di situazioni assolutamente eccezionali nelle quali risulti evidente la sproporzione tra il sacrificio imposto al privato e l’interesse pubblico al ripristino della legalità violata (cfr.TAR Napoli sez. VII, 03.05.2018 n. 2972).
Nel caso in esame il TAR Calabria, puntualizza come il Comune “per superare le smagliature della contraddittoria azione amministrativa posta in essere, avrebbe dovuto ricorrere ad una adeguata motivazione su quello che era il concreto ed attuale l’interesse pubblico al ripristino dello stato dei luoghi, comparandolo con l’interesse oppositivo del privato a conservare l’integrità dell’assetto edilizio minacciato”.

...
L’ordine di demolizione di un manufatto di modeste dimensioni: l’assenza di un pregiudizio all’interesse pubblico urbanistico.
Discutendosi nel caso in esame di un manufatto di modeste dimensioni ricadente in un cortile di proprietà esclusiva della ricorrente, intercluso alla pubblica via e destinato a vano cucina, la giurisprudenza amministrativa ha ritenuto illegittimo “il provvedimento con il quale un Comune ha ordinato la rimessione in pristino dello stato dei luoghi, in relazione a un abuso edilizio (accertato 54 anni dopo la realizzazione) nel caso in cui lo stesso si traduca in una modifica di lieve entità, con sostanziale assenza di un pregiudizio all’interesse pubblico urbanistico e, pertanto, in mancanza di “offensività” per l’interesse pubblico tutelato. Ciò che viene a mancare è proprio l’esistenza di un abuso rilevante, tale da giustificare l’irrogazione della sanzione edilizia” (cfr. Cons. St. sez. VI 28.05.2018 n. 2237) (TAR Calabria-Reggio Calabria, Sez. I, sentenza 24.08.2019 n. 513 - link a www.ambientediritto.it).

EDILIZIA PRIVATASecondo la giurisprudenza maggioritaria, l’ordinanza di demolizione costituisce un atto di natura vincolata, con la conseguenza che l’eventuale omessa comunicazione dell’avvio del relativo procedimento non produce effetti vizianti sull’atto sanzionatorio emanato ex art. 31 D.P.R. 380/2001.
Invero, “L’esercizio del potere repressivo degli abusi edilizi costituisce attività vincolata della PA con la conseguenza che i relativi provvedimenti–tra cui l’ordinanza di demolizione–costituiscono atti vincolati per la cui adozione non è necessario l’invio della comunicazione di avvio del procedimento, non essendovi spazio per momenti partecipativi del destinatario dell’atto”.
Ne consegue, anche in virtù dell’art. 21-octies, comma 2, L. n. 241/1990, che l’omessa comunicazione ex art. 7 L. n. 241/1990 non determina l’annullabilità del provvedimento: “Per effetto della dequotazione introdotta dall’art. 21-octies L. 241/1990, nei procedimenti preordinati all’emanazione di ordinanze di demolizione di opere edilizie abusive, l’asserita violazione dell’obbligo di comunicazione dell’avvio dell’iter procedimentale non produce l’annullamento del provvedimento, specie quando emerga che il contenuto dell’ordinanza conclusiva del procedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello che è stato in concreto adottato”.
---------------

1. Con ricorso notificato in data 25.10.2018 e tempestivamente depositato, la sig.ra Pa.An. ha agito in giudizio nei confronti del Comune di Reggio Calabria e del Dirigente del Settore Pianificazione Urbana per ottenere l’annullamento dell’ordine di esecuzione delle opere di demolizione e di sgombero dei lavori abusivi con ripristino dello stato dei luoghi entro il termine di novanta giorni, assunto in data 08.08.2018 e comunicato il 31.08.2018.
2. Nei fatti, la ricorrente ha esposto:
   - di essere comproprietaria dell’immobile sito in Reggio Calabria alla via ... n. 7f, primo piano fuori terra;
   - di aver ricevuto in data 31.08.2018 la notifica del predetto ordine di demolizione relativo ad un “corpo avanzato in m.o. e c.a…. munito di apertura finestra lato monte con conseguente ampliamento volumetrico dell’immobile in quanto collegato al vano soggiorno tramite apertura interna”, ordine giunto a seguito dell’esecuzione di rilievi e misurazioni del manufatto -poi individuato come abusivo ad opera degli agenti del Comando di Polizia Municipale di Reggio Calabria- effettuati in data 13.06.2018.
3. Avverso l’ordine di demolizione è insorta l’esponente, deducendone l’illegittimità sulla base dei seguenti motivi:
   - Violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e 8 della L. 241/1990 per omessa comunicazione dell’avvio del procedimento relativamente al provvedimento di ingiunzione impugnato.
Con il primo motivo viene censurata la violazione dell’art. 7 della L. 241/1990, in quanto la comunicazione dell’avvio del procedimento, se avvenuta, avrebbe consentito all’odierna ricorrente di modificare il contenuto della statuizione amministrativa attraverso la dimostrazione del fatto che il manufatto era stato realizzato in data anteriore al 1967;
   - Illegittimità del provvedimento per contraddittorietà degli atti; violazione dell’art. 32, comma 37, della L. 326/2003, del principio del legittimo affidamento, nonché sull’errata applicazione del D.P.R. 380/2001.

Con il secondo motivo viene censurata la contraddittorietà degli atti adottati dal Comune sulla scorta di una perizia giurata allegata dalla ricorrente, da cui emergerebbe che in data 01.08.1991 erano state effettuate delle ristrutturazioni interne sull’unità immobiliare in questione di cui il Comune era stato portato a conoscenza, senza che venisse contestato alcunché rispetto al manufatto oggetto del contenzioso, ingenerando nel privato un legittimo affidamento sulla regolarità edilizia dell’opera.
Completava il mezzo di gravame la doglianza relativa alla carenza motivazionale del provvedimento di demolizione.
...
7. Il Collegio, dando seguito alla sommaria valutazione della controversia espressa in sede cautelare, reputa che il ricorso meriti di essere accolto, avuto riguardo alla fondatezza del secondo motivo di impugnazione.
8. Affrontando nell’ordine di prospettazione le censure formulate dalla ricorrente, va innanzitutto disattesa la prima censura incentrata sulla mancata comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 L. n. 241/1990.
Secondo la giurisprudenza maggioritaria, l’ordinanza di demolizione costituisce un atto di natura vincolata, con la conseguenza che l’eventuale omessa comunicazione dell’avvio del relativo procedimento non produce effetti vizianti sull’atto sanzionatorio emanato ex art. 31 D.P.R. 380/2001: “L’esercizio del potere repressivo degli abusi edilizi costituisce attività vincolata della PA con la conseguenza che i relativi provvedimenti–tra cui l’ordinanza di demolizione–costituiscono atti vincolati per la cui adozione non è necessario l’invio della comunicazione di avvio del procedimento, non essendovi spazio per momenti partecipativi del destinatario dell’atto” (ex pluribus: TAR Campania, Napoli, Sez. IV, 09.06.2015 n. 3119).
Ne consegue, anche in virtù dell’art. 21-octies, comma 2, L. n. 241/1990, che l’omessa comunicazione ex art. 7 L. n. 241/1990 non determina l’annullabilità del provvedimento: “Per effetto della dequotazione introdotta dall’art. 21-octies L. 241/1990, nei procedimenti preordinati all’emanazione di ordinanze di demolizione di opere edilizie abusive, l’asserita violazione dell’obbligo di comunicazione dell’avvio dell’iter procedimentale non produce l’annullamento del provvedimento, specie quando emerga che il contenuto dell’ordinanza conclusiva del procedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello che è stato in concreto adottato” (TAR Lecce sez. II, 14.03.2019 n. 441; Cons. St. Sez. VI, 12.08.2016 n. 3620).
Nel caso concreto, se anche tale comunicazione fosse intervenuta, l’apporto partecipativo del ricorrente non sarebbe stato decisivo, quanto meno nei termini dallo stesso prospettati con la censura in esame.
La ricostruzione difensiva di parte ricorrente si fonda, infatti, sul rilievo che gli abusi contestati consisterebbero nell’esecuzione di interventi realizzati al di fuori del centro abitato del Comune resistente in epoca anteriore alla entrata in vigore della legge n. 765/1967, atteso che, solo con l'entrata in vigore della stessa è stato generalizzato, dal 01.09.1967, l’obbligo sino ad allora limitato ai centri urbani, di richiedere al Sindaco apposita “licenza edilizia” per l’attività costruttiva.
Sennonché, mentre in atti è stato offerto un riscontro probatorio idoneo ad attestare la preesistenza del contestato intervento edilizio in epoca anteriore al 1967 (v. planimetria catastale del 01.04.1966 in cui si nota chiaramente l’esistenza del vano adibito a cucina di cui si discute -all. 2 parte ricorrente), non è invece stata sufficientemente dimostrata la sicura collocazione fisica dell’edificio principale, rispetto al quale il manufatto da demolire rappresenta un’evidente struttura aggiuntiva, all’esterno del centro abitato, tale da non necessitare del titolo edilizio espresso.
Il motivo in esame non può dunque essere accolto (TAR Calabria-Reggio Calabria, sentenza 24.08.2019 n. 513 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

EDILIZIA PRIVATA: Sulla tutela dell’affidamento di chi versa in una situazione antigiuridica soltanto laddove esso presenti un carattere incolpevole.
Il Collegio non intende rimettere qui in discussione il condivisibile approdo giurisprudenziale raggiunto dalla sentenza n. 9 del 2017 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato concernente il rapporto tra ordine di demolizione e tutela di affidamento del privato.
Come è noto, l’Adunanza Plenaria ha chiarito che il decorso anche di un lungo tempo non è idoneo a far perdere il potere dell’amministrazione di provvedere in quanto, se così fosse, si realizzerebbe una sorta di sanatoria “extra ordinem”, non potendo la distanza temporale tra l’abuso e la sua repressione giustificare la formazione di un legittimo affidamento.
Questi esiti, condivisi anche dalla recente giurisprudenza amministrativa, devono rimanere fermi anche nell’ipotesi, come quella in decisione, in cui l’attuale proprietaria dell’immobile non sia responsabile dell’abuso.
Bisogna tuttavia dar conto che, in epoca relativamente recente, la giurisprudenza amministrativa ha apportato significative precisazioni sul tema del rapporto tra ordine di demolizione e legittimo affidamento, attualizzando la portata interpretativa della sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 9/2017 che si era limitata a ribadire l’esistenza dell’istituto (al paragrafo 7.3, si riconosce che: “(…) l’ordinamento tutela l’affidamento di chi versa in una situazione antigiuridica soltanto laddove esso presenti un carattere incolpevole (…)”, senza peraltro ancora chiarire quando in concreto esso rivestisse portata “scriminante” nei confronti del responsabile dell’abuso.
Il TAR Napoli, ad esempio, con sentenza n. 5473 del 20.11.2017, anch’essa successiva all’arresto dell’A.P. n. 9/2017, puntualmente richiamata, e più recentemente, con sentenze n. 184 del 10.01.2018, n. 685 del 31.1.2018, n. 1273 del 26.02.2018 e n. 1493 del 08.03.2018 ha stabilito “come di affidamento meritevole di tutela si possa parlare solo ove il privato, il quale abbia correttamente ed in senso compiuto reso nota la propria posizione all’Amministrazione, venga indotto da un provvedimento della stessa Amministrazione a ritenere come legittimo il suo operato non già nel caso, come quello di specie, in cui si commetta un illecito a tutta insaputa della stessa”.
Similarmente, il Consiglio di Stato ha aggiunto qualche ulteriore elemento chiarificatore, affermando che “La risalenza nel tempo dell’abuso contestato, l’affidamento ingeneratosi in conseguenza del rilascio del titolo edilizio del locale (tecnico-deposito poi utilizzato come) garage, integrano, complessivamente considerati, altrettanti parametri oggettivi di riferimento da valutare, decorsi oltre quaranta anni dalla realizzazione dell’abuso, prima d’adottare la misura ripristinatoria ovvero da dover indurre il Comune a fornire adeguata motivazione sull’interesse pubblico attuale al ripristino dello stato dei luoghi”.
---------------
In casi analoghi a quello qui in discussione, la giurisprudenza amministrativa ha ritenuto illegittimo “il provvedimento con il quale un Comune ha ordinato la rimessione in pristino dello stato dei luoghi, in relazione a un abuso edilizio (accertato 54 anni dopo la realizzazione) nel caso in cui lo stesso si traduca in una modifica di lieve entità, con sostanziale assenza di un pregiudizio all'interesse pubblico-urbanistico e, pertanto, in mancanza di“ offensività” per l'interesse pubblico tutelato. Ciò che viene a mancare è proprio l'esistenza di un abuso rilevante, tale da giustificare l'irrogazione della sanzione edilizia”.
---------------

9. Meritano invece condivisione le doglianze illustrate con il secondo motivo di ricorso.
Va premesso che il Collegio non intende rimettere qui in discussione il condivisibile approdo giurisprudenziale raggiunto dalla sentenza n. 9 del 2017 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato concernente il rapporto tra ordine di demolizione e tutela di affidamento del privato.
Come è noto, l’Adunanza Plenaria ha chiarito che il decorso anche di un lungo tempo non è idoneo a far perdere il potere dell’amministrazione di provvedere in quanto, se così fosse, si realizzerebbe una sorta di sanatoria “extra ordinem”, non potendo la distanza temporale tra l’abuso e la sua repressione giustificare la formazione di un legittimo affidamento.
Questi esiti, condivisi anche dalla recente giurisprudenza amministrativa (cfr. Cons. St. sez. II, 24.06.2019 n. 4315), devono rimanere fermi anche nell’ipotesi, come quella in decisione, in cui l’attuale proprietaria dell’immobile non sia responsabile dell’abuso.
Bisogna tuttavia dar conto che, in epoca relativamente recente, la giurisprudenza amministrativa ha apportato significative precisazioni sul tema del rapporto tra ordine di demolizione e legittimo affidamento, attualizzando la portata interpretativa della sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 9 del 2017 che si era limitata a ribadire l’esistenza dell’istituto (al paragrafo 7.3, si riconosce che: “(…) l’ordinamento tutela l’affidamento di chi versa in una situazione antigiuridica soltanto laddove esso presenti un carattere incolpevole (…)”, senza peraltro ancora chiarire quando in concreto esso rivestisse portata “scriminante” nei confronti del responsabile dell’abuso.
Il TAR Napoli, ad esempio, con sentenza n. 5473 del 20.11.2017, anch’essa successiva all’arresto dell’A.P. n. 9/2017, puntualmente richiamata, e più recentemente, con sentenze n. 184 del 10.01.2018, n. 685 del 31.01.2018, n. 1273 del 26.02.2018 e n. 1493 del 08.03.2018 ha stabilito “come di affidamento meritevole di tutela si possa parlare solo ove il privato, il quale abbia correttamente ed in senso compiuto reso nota la propria posizione all’Amministrazione, venga indotto da un provvedimento della stessa Amministrazione a ritenere come legittimo il suo operato non già nel caso, come quello di specie, in cui si commetta un illecito a tutta insaputa della stessa (Cons. Stato, Sez. IV, 15.09.2009, n. 5509)”.
Affrontando una vicenda simile a quella che deve essere qui decisa, il Consiglio di Stato con la sentenza n. 3372 del 04.06.2018 ha aggiunto qualche ulteriore elemento chiarificatore, affermando che “La risalenza nel tempo dell’abuso contestato, l’affidamento ingeneratosi in conseguenza del rilascio del titolo edilizio del locale (tecnico-deposito poi utilizzato come) garage, integrano, complessivamente considerati, altrettanti parametri oggettivi di riferimento da valutare, decorsi oltre quaranta anni dalla realizzazione dell’abuso, prima d’adottare la misura ripristinatoria ovvero da dover indurre il Comune a fornire adeguata motivazione sull’interesse pubblico attuale al ripristino dello stato dei luoghi”.
Vero che qui il Comune di Reggio Calabria non ha rimosso alcun titolo edificatorio in precedenza rilasciato alla ricorrente o al suo dante causa e che quindi non si può applicare a un fatto illecito -quale è, si ribadisce, l’abuso edilizio- il complesso di acquisizioni che, in tema di valutazione dell’interesse pubblico, è stato enucleato per il ben diverso ordine di presupposti su cui si fonda l’istituto dell’autotutela decisoria, ma è altrettanto vero che la stessa Amministrazione resistente, come pacificamente emerso in corso di causa (v. perizia giurata all. 5 parte ricorrente, depositata il 09.11.2018) ha avuto o poteva avere certamente contezza della natura abusiva del vano cucina in contestazione fin dal 1991, epoca in cui lo stesso Comune resistente ne ha permesso la ristrutturazione attraverso la ridistribuzione degli spazi disponibili.
Più precisamente, il riferimento corre alla comunicazione di inizio lavori datata 01.08.1991, a seguito della quale la ricorrente ha realizzato sull’immobile per cui è causa opere di ristrutturazione interna ai sensi dell’art. 26 della Legge n. 47 del 28.02.1985, comportanti una nuova distribuzione degli spazi interni, destinando il vano di cui oggi si è ingiunta la demolizione al solo angolo cottura e lo spazio occupato originariamente dalla cucina a soggiorno.
In quell’occasione, come puntualmente evidenziato dalla difesa della ricorrente, l’Amministrazione comunale non ha posto alcuna obiezione né sulla regolarità dei lavori da eseguire né tanto meno sul carattere abusivo o meno del vano ripostiglio all’interno del quale essi furono realizzati né sulla sua destinazione d’uso rimasta peraltro immutata.
10. A fronte di siffatto contesto fattuale, è opinione del Collegio che l’incolpevole affidamento del privato possa dirsi positivamente, ancorché eccezionalmente, caratterizzato dalla piena conoscenza dello stato dei luoghi da parte della P.A. e dall’implicita attività di controllo dalla stessa effettuato in merito alla regolarità edilizia ed urbanistica del manufatto in questione, discendendone sul piano giuridico due decisive considerazioni.
La prima è che, come annotato da attenta giurisprudenza (cfr.TAR Napoli sez. VII, 03.05.18 n. 2972), “ove sia decorso un notevole lasso di tempo dalla commissione dell'abuso edilizio, l'Amministrazione è tenuta a specificare la sussistenza dell'interesse pubblico all'eliminazione dell'opera realizzata o, addirittura, a indicare le ragioni della sua prolungata inerzia, atteso che si sarebbe ingenerato un affidamento in capo al privato, solo in caso di situazioni assolutamente eccezionali nelle quali risulti evidente la sproporzione tra il sacrificio imposto al privato e l'interesse pubblico al ripristino della legalità violata”.
La seconda è che il Comune, per superare le smagliature della contraddittoria azione amministrativa posta in essere, avrebbe dovuto ricorrere ad una adeguata motivazione su quello che era il concreto ed attuale l'interesse pubblico al ripristino dello stato dei luoghi, comparandolo con l’interesse oppositivo del privato a conservare l’integrità dell’assetto edilizio minacciato.
Sotto questo profilo -evidenzia il Collegio- ciò di cui si va discorrendo è un manufatto di modeste dimensioni ricadente in un cortile di proprietà esclusiva della ricorrente, intercluso alla pubblica via e destinato a vano cucina.
In casi analoghi, la giurisprudenza amministrativa ha ritenuto illegittimo “il provvedimento con il quale un Comune ha ordinato la rimessione in pristino dello stato dei luoghi, in relazione a un abuso edilizio (accertato 54 anni dopo la realizzazione) nel caso in cui lo stesso si traduca in una modifica di lieve entità, con sostanziale assenza di un pregiudizio all'interesse pubblico-urbanistico e, pertanto, in mancanza di“ offensività” per l'interesse pubblico tutelato. Ciò che viene a mancare è proprio l'esistenza di un abuso rilevante, tale da giustificare l'irrogazione della sanzione edilizia” (cfr. Cons. St. sez. VI 28.05.2018 n. 2237).
Quanto illustrato conferma, pertanto, il convincimento che l’Amministrazione resistente debba necessariamente rivalutare, prima di riadottare una nuova ed eventuale misura demolitoria, il tempo trascorso, l’attività di controllo già implicitamente posta in essere quasi trent’anni fa e la preminenza dell’interesse pubblico in relazione all’entità e alla destinazione dell’opera da demolire.
Del resto, anche la giurisprudenza della Corte europea, intervenendo sulla compatibilità dell’ordine di demolizione con la CEDU, non ha mancato di sottolineare che il giudice nazionale deve sempre verificare se l’Amministrazione abbia esercitato i propri poteri valutando “caso per caso” se l’esecuzione dell’ordine possa incidere, in violazione del principio di proporzionalità, sul diritto all’abitazione, richiedendo in tal caso un obbligo particolare di motivazione (cfr. Corte eur. dir. uomo, 21.04.2016, ric. n. 46577/15).
11. Per le ragioni sin qui esaminate, il ricorso in epigrafe deve essere accolto e, per l’effetto, deve essere disposto l’annullamento dell’atto impugnato (TAR Calabria-Reggio Calabria, sentenza 24.08.2019 n. 513 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

EDILIZIA PRIVATALa presentazione di un'istanza di sanatoria in epoca successiva all'adozione dell'ordinanza di demolizione ha automatico effetto caducante sull'ordinanza di demolizione, rendendola inefficace.
La presentazione di una siffatta domanda di sanatoria produce, quindi, l'effetto di rendere improcedibile l'impugnazione contro l'atto sanzionatorio per sopravvenuta carenza di interesse, posto che il riesame dell'abusività dell'opera, provocato dall'istanza, sia pure al fine di verificarne l'eventuale sanabilità, comporta la necessaria formazione di un nuovo provvedimento, esplicito o implicito (di accoglimento o di rigetto), che vale comunque a superare il provvedimento sanzionatorio oggetto dell'impugnativa, in quanto la P.A. dovrà o emettere un nuovo ordine di demolizione, o comunque assegnare al privato un nuovo termine per adempiere spontaneamente all'ordine già dato (una volta che sia venuto meno quello assegnato in precedenza).
---------------

Sul tema della sorte processuale del ricorso avverso l’ordinanza di demolizione seguita da un’istanza di sanatoria, è ormai principio acquisito nella giurisprudenza anche di questa Sezione quello per cui “La presentazione di un'istanza di sanatoria in epoca successiva all'adozione dell'ordinanza di demolizione ha automatico effetto caducante sull'ordinanza di demolizione, rendendola inefficace. La presentazione di una siffatta domanda di sanatoria produce, quindi, l'effetto di rendere improcedibile l'impugnazione contro l'atto sanzionatorio per sopravvenuta carenza di interesse, posto che il riesame dell'abusività dell'opera, provocato dall'istanza, sia pure al fine di verificarne l'eventuale sanabilità, comporta la necessaria formazione di un nuovo provvedimento, esplicito o implicito (di accoglimento o di rigetto), che vale comunque a superare il provvedimento sanzionatorio oggetto dell'impugnativa, in quanto la P.A. dovrà o emettere un nuovo ordine di demolizione, o comunque assegnare al privato un nuovo termine per adempiere spontaneamente all'ordine già dato (una volta che sia venuto meno quello assegnato in precedenza)” (cfr. ex multis TAR Reggio Calabria 17.9.18, n. 559; 03.07.18, n. 406) (TAR Calabria-Reggio Calabria, sentenza 24.08.2019 n. 511 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

EDILIZIA PRIVATASul cambio di destinazione d’uso da laboratorio a luogo di aggregazione e di preghiera (moschea).
Come chiarito efficacemente dalla giurisprudenza, la ratio dell’art. 52, comma 3-bis, L.R. 11.03.2005 n. 12 (Lombardia) é quella di garantire il controllo dei mutamenti di destinazione d'uso suscettibili, per l'afflusso di persone o di utenti, di creare centri di aggregazione (chiese, moschee, centri sociali) aventi come destinazione principale o esclusiva l'esercizio del culto religioso o altre attività con riflessi di rilevante impatto urbanistico, che richiedono la verifica delle dotazioni di attrezzature pubbliche rapportate a dette destinazioni.
Essendo questa la sua ratio, affinché la disposizione possa dirsi effettivamente violata è necessario che sia adeguatamente dimostrato che l'edificio costituisca, in ragione delle funzioni che gli sono state impresse in assenza di titolo edilizio, un forte centro di aggregazione umana presso il quale si riunisce, a fini religiosi o sociali, un elevato numero di persone.
Non è invece sufficiente, come ha chiarito la succitata sentenza, l'occasionale riscontro della presenza di persone raccolte in preghiera, non potendosi qualificare, ai predetti fini, "luogo di culto", un centro culturale o altro luogo di riunione nel quale si svolgano, privatamente e saltuariamente, preghiere religiose; tanto più ove si consideri che non rileva, di norma, ai fini urbanistici l'uso di fatto dell'immobile in relazione alle molteplici attività umane che il titolare è libero di esplicare.
---------------
Come affermato dalla giurisprudenza e dalla prassi (in tal senso il parere al Ministero dell'Interno espresso il 27.01.2011 dal Comitato per l'Islam Italiano), per ravvisare la presenza di una moschea in senso rilevante per le norme edilizie e urbanistiche sono necessari due requisiti, l'uno intrinseco, dato dalla presenza di determinati arredi e paramenti sacri, l'altro estrinseco, dato dal dover accogliere "tutti coloro che vogliano pacificamente accostarsi alle pratiche cultuali o alle attività in essi svolte" e "consentire la pratica del culto a tutti i fedeli della religione islamica, uomini e donne, di qualsiasi scuola o nazionalità essi siano".
Allo stesso modo, si ribadisce che una chiesa consacrata nei termini della religione cattolica, e anche di altri culti, può esistere anche all'interno di una proprietà privata —come nel caso delle cappelle gentilizie, di conventi o di istituti, dove è ben possibile dire regolarmente Messa— ma non assume rilievo urbanistico edilizio sin quando non permetta il libero accesso dei fedeli.
Pertanto, l'uso incompatibile potrebbe verificarsi nel caso in cui l'accesso per la libera attività di preghiera fosse non riservato ai membri dell'associazione ma indiscriminato, perché è in quest'ultimo caso che si verifica l'aumento di carico urbanistico da valutare in sede di rilascio del permesso di costruire, fermo che ciò dovrebbe essere in concreto accertato dall'autorità attraverso una corretta e completa istruttoria.
---------------
Come costantemente affermato dalla giurisprudenza, la modifica della destinazione d'uso -nel caso di specie a luogo di culto- deve trovare una precisa corrispondenza nella natura e nella tipologia di opere realizzate in quanto la stessa non può essere certamente inferita dall'uso di fatto che possa, in precedenza, essere stato posto in essere.
---------------
Dall’esame degli atti risulta che l’utilizzo permanente ad uso di culto è provato non solo dall’accesso presso la sede dell’associazione ma anche dalle dichiarazioni delle persone interrogate sul luogo, da video su youtube, da estratti di siti web e dalle dichiarazioni rese sul motore di ricerca google da persone che hanno frequentato il luogo.
Deve quindi escludersi che l’individuazione dell’uso dell’immobile sia stato affidato ad un solo accesso ma deriva da una pluralità di elementi che formano un complesso di indizi gravi precisi e concordanti in merito all’utilizzo non saltuario dell’immobile quale luogo di culto aperto alla generalità dei fedeli.
A ciò si aggiunge che dal sopralluogo effettuato dalla Polizia Locale risulta, tra l’altro, un’insegna sull’immobile con la denominazione “....”, ossia moschea.
A ciò si aggiunge che nessuna prova contraria è fornita dalla ricorrente, neppure in merito al preteso mancato accertamento dei caratteri delle suppellettili presenti nell’immobile.

---------------
Sebbene possa convenirsi con la giurisprudenza citata dalla ricorrente, secondo la quale non è luogo di culto ai fini urbanistici quello utilizzato a tali fini saltuariamente, per uso privato, e con frequenza limitata, manca nel caso di specie alcuna prova che effettivamente si sia trattato di un uso di tal fatta.
Infatti non esiste traccia dell’uso a laboratorio dell’immobile né di altro uso diverso da quello individuato dagli accertamenti della polizia locale. Si tratta inoltre di locali assurti all’onore della cronaca per l’uso a fini religiosi continuo da parte di un ampio numero di persone, con la conseguenza che si deve escludere che l’uso religioso sia saltuario ed abbia natura privata.
In merito la giurisprudenza ha chiarito che il mutamento d’uso dell’immobile, in assenza di opere edilizie, diviene rilevante, in base all’articolo 32 del D.P.R. n. 380/2001, esclusivamente ove implichi variazione degli standard previsti dal D.M. 02.04.1968.
L’afflusso non sporadico di un notevole numero di persone porta ad escludere che il cambio di destinazione d’uso in questione non sia idoneo a determinare un aumento del fabbisogno di aree per servizi e attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale tale da renderlo irrilevante dal punto di vista urbanistico.
---------------

1. La ricorrente ha impugnato l’ordine di rimessione in pristino della precedente destinazione edilizia dell’immobile sito in Milano via ... n. 15, sede dell’associazione ricorrente. Il Comune ha contestato il cambio di destinazione d’uso da laboratorio a luogo di aggregazione e di preghiera e la realizzazione di opere di manutenzione straordinaria.
...
Come chiarito efficacemente dalla giurisprudenza del TAR adito, infatti, (cfr. ex multis TAR Lombardia Milano, Sez. II, 08.11.2013 n. 2486) la ratio dell’art. 52, comma 3-bis, L.R. 11.03.2005 n. 12 é quella di garantire il controllo dei mutamenti di destinazione d'uso suscettibili, per l'afflusso di persone o di utenti, di creare centri di aggregazione (chiese, moschee, centri sociali) aventi come destinazione principale o esclusiva l'esercizio del culto religioso o altre attività con riflessi di rilevante impatto urbanistico, che richiedono la verifica delle dotazioni di attrezzature pubbliche rapportate a dette destinazioni (cfr. TAR Lombardia Milano, Sez. II, 28.10.2010 n. 7050).
Essendo questa la sua ratio, affinché la disposizione possa dirsi effettivamente violata è necessario che sia adeguatamente dimostrato che l'edificio costituisca, in ragione delle funzioni che gli sono state impresse in assenza di titolo edilizio, un forte centro di aggregazione umana presso il quale si riunisce, a fini religiosi o sociali, un elevato numero di persone. Non è invece sufficiente, come ha chiarito la succitata sentenza, l'occasionale riscontro della presenza di persone raccolte in preghiera, non potendosi qualificare, ai predetti fini, "luogo di culto", un centro culturale o altro luogo di riunione nel quale si svolgano, privatamente e saltuariamente, preghiere religiose; tanto più ove si consideri che non rileva, di norma, ai fini urbanistici l'uso di fatto dell'immobile in relazione alle molteplici attività umane che il titolare è libero di esplicare (cfr. TAR Milano, Sez. Il, 17.09.2009 n. 4665).
Come affermato dalla giurisprudenza (in tal senso C.d.S., Sez. IV, 28.01.2011, n. 683) e dalla prassi (in tal senso il parere al Ministero dell'Interno espresso il 27.01.2011 dal Comitato per l'Islam Italiano), per ravvisare la presenza di una moschea in senso rilevante per le norme edilizie e urbanistiche sono necessari due requisiti, l'uno intrinseco, dato dalla presenza di determinati arredi e paramenti sacri, l'altro estrinseco, dato dal dover accogliere "tutti coloro che vogliano pacificamente accostarsi alle pratiche cultuali o alle attività in essi svolte" e "consentire la pratica del culto a tutti i fedeli della religione islamica, uomini e donne, di qualsiasi scuola o nazionalità essi siano".
Allo stesso modo, si ribadisce che una chiesa consacrata nei termini della religione cattolica, e anche di altri culti, può esistere anche all'interno di una proprietà privata —come nel caso delle cappelle gentilizie, di conventi o di istituti, dove è ben possibile dire regolarmente Messa— ma non assume rilievo urbanistico edilizio sin quando non permetta il libero accesso dei fedeli. Pertanto, l'uso incompatibile potrebbe verificarsi nel caso in cui l'accesso per la libera attività di preghiera fosse non riservato ai membri dell'associazione ma indiscriminato, perché è in quest'ultimo caso che si verifica l'aumento di carico urbanistico da valutare in sede di rilascio del permesso di costruire, fermo che ciò dovrebbe essere in concreto accertato dall'autorità attraverso una corretta e completa istruttoria (cfr. TAR Lombardia Brescia Sez. I sent. 29.05.2013 n. 522).
Trattasi, tuttavia, di indagini che l'Amministrazione comunale non può aver in alcun modo affrontato nel corso dell'istruttoria, dal momento in cui il provvedimento gravato è stato emesso in conseguenza di un unico e sporadico sopralluogo da parte della Polizia Locale.
3) Eccesso di potere sotto il profilo del difetto assoluto di motivazione in merito alla correlazione tra mutamento della destinazione d'uso a luogo di aggregazione e preghiera e le opere edilizie realizzate dalla ricorrente (ristrutturazione dei bagni e realizzazione di un bagno per disabili).
Secondo la ricorrente il provvedimento impugnato omette del tutto di specificare quale sia la presunta correlazione tra la realizzazione delle suddette opere e l'ipotizzato cambio di destinazione a "luogo di aggregazione e preghiera".
Come costantemente affermato dalla giurisprudenza, infatti, la modifica della destinazione d'uso -nel caso di specie a luogo di culto- deve trovare una precisa corrispondenza nella natura e nella tipologia di opere realizzate in quanto la stessa non può essere certamente inferita dall'uso di fatto che possa, in precedenza, essere stato posto in essere (cfr. TAR Lombardia Milano Sez. II, Sent., 23.09.2010, n. 6415; TAR Lombardia Milano Sez. II, Sent., 23.09.2010, n. 6416; Tar Lombardia, Milano, 17.09.2009, n. 4665).
...
1. Il primo motivo di ricorso è infondato.
Dall’esame degli atti risulta che l’utilizzo permanente ad uso di culto è provato non solo dall’accesso presso la sede dell’associazione ma anche dalle dichiarazioni delle persone interrogate sul luogo, da video su youtube, da estratti di siti web e dalle dichiarazioni rese sul motore di ricerca google da persone che hanno frequentato il luogo.
Deve quindi escludersi che l’individuazione dell’uso dell’immobile sia stato affidato ad un solo accesso ma deriva da una pluralità di elementi che formano un complesso di indizi gravi precisi e concordanti in merito all’utilizzo non saltuario dell’immobile quale luogo di culto aperto alla generalità dei fedeli.
A ciò si aggiunge che il sopralluogo effettuato dalla Polizia Locale in data 23.09.2014 è stato confermato da un ulteriore sopralluogo della Polizia Locale, in data 21.03.2019, dal quale risulta, tra l’altro, un’insegna sull’immobile con la denominazione “Sh.Ja.Ma.”, ossia moschea.
A ciò si aggiunge che nessuna prova contraria è fornita dalla ricorrente, neppure in merito al preteso mancato accertamento dei caratteri delle suppellettili presenti nell’immobile.
2. Anche il secondo motivo di ricorso è infondato.
Sebbene possa convenirsi con la giurisprudenza citata dalla ricorrente, secondo la quale non è luogo di culto ai fini urbanistici quello utilizzato a tali fini saltuariamente, per uso privato, e con frequenza limitata, manca nel caso di specie alcuna prova che effettivamente si sia trattato di un uso di tal fatta.
Infatti non esiste traccia dell’uso a laboratorio dell’immobile né di altro uso diverso da quello individuato dagli accertamenti della polizia locale. Si tratta inoltre di locali assurti all’onore della cronaca per l’uso a fini religiosi continuo da parte di un ampio numero di persone, con la conseguenza che si deve escludere che l’uso religioso sia saltuario ed abbia natura privata.
In merito la giurisprudenza ha chiarito che il mutamento d’uso dell’immobile, in assenza di opere edilizie, diviene rilevante, in base all’articolo 32 del D.P.R. n. 380/2001, esclusivamente ove implichi variazione degli standard previsti dal D.M. 02.04.1968 (TAR Veneto, Sez. II, sentenza 27.01.2015 n. 91).
L’afflusso non sporadico di un notevole numero di persone porta ad escludere che il cambio di destinazione d’uso in questione non sia idoneo a determinare un aumento del fabbisogno di aree per servizi e attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale tale da renderlo irrilevante dal punto di vista urbanistico.
3. Anche l’ultimo motivo di ricorso è infondato.
La correlazione tra i lavori di ristrutturazione dei bagni e la realizzazione di un bagno per disabili da un lato e la funzione religiosa dall’altro, è facilmente desumibile dal fatto che si tratta di servizi presenti normalmente in luoghi aperti al pubblico destinati a soddisfare le esigenze di persone che provengono dall’esterno.
Nessuna prova dell’uso privato di tali servizi è stata fornita dalla ricorrente. Poiché non è fornita prova di alcun uso dell’immobile diverso da quello religioso è del tutto ragionevole ritenere che i bagni siano a servizio degli avventori della moschea.
In definitiva quindi il ricorso va respinto (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 22.08.2019 n. 1916 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: L'art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163/2006, a norma del quale il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito...tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto, va letto alla luce di quanto previsto dai commi da 1 a 5 della stessa disposizione nonché dall'art. 90 del d.lgs., e, pertanto, è applicabile nei soli casi in cui l'atto di pianificazione sia prodromico e strettamente correlato alla realizzazione di un'opera pubblica.
---------------

4.1. è necessario premettere che l'approvazione delle linee guida per la stesura del progetto pilota denominato «la logistica pubblica e privata nella filiera degli elettrodomestici» è avvenuta con delibera n. 953 del 10.09.2006, cui ha fatto seguito il decreto del 07.12.2006, con il quale il dirigente del settore mobilità, trasporti ed infrastrutture ha costituito il gruppo di lavoro e ripartito gli incarichi fra dipendenti assegnati allo stesso settore nonché alle funzioni «ciclo dei rifiuti» e «informatica»;
4.2. non vi è dubbio, pertanto, che debba trovare applicazione ratione temporis il richiamato art. 92 del d.lgs. 12.04.2006 n. 163, intitolato «corrispettivi, incentivi per la progettazione e fondi a disposizione delle stazioni appaltanti», con il quale il legislatore delegato, nel riprendere la previsione già contenuta, al momento della redazione del Codice dei contratti pubblici, nell'art. 18 comma 2 della legge n. 109/1994 (modificato dall'articolo 6, comma 1, lettera b), del D.L. 03.04.1995, n. 101, convertito con modificazioni dalla Legge 02.06.1995, n. 216 e successivamente sostituito dall'articolo 6, comma 13, della Legge 15.05.1997, n. 127 e dall'articolo 13, comma 4, della Legge 17.05.1999, n. 144) ha previsto che «Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto.»;
4.3. sull'interpretazione della disposizione in parola si sono formati, principalmente nella giurisprudenza contabile, opposti orientamenti e se, da un lato, nei pareri espressi ex art. 7 l. n. 131/2003, è prevalso l'indirizzo che ritiene il corrispettivo previsto dall'art. 92, comma 6, necessariamente connesso alla realizzazione di un'opera pubblica, dall'altro è stata comunque espressa un'opinione minoritaria (Sezione Regionale di Controllo per il Veneto parere 22.11.2013 n. 361, parere 03.12.2013 n. 380
e parere 03.12.2013 n. 381) che, facendo leva sul tenore letterale della norma, ha ritenuto la stessa, per come formulata, idonea a ricomprendere nel suo ambito oggettivo ogni atto di pianificazione, a prescindere dal collegamento diretto con la progettazione e realizzazione dell'opera pubblica;
4.4. l'indirizzo maggioritario ha avuto l'avallo della Sezione Centrale delle Autonomie, la quale nell'adunanza del 04.04.2014 (
deliberazione 15.04.2014 n. 7), risolvendo il contrasto, ha privilegiato la tesi che, oltre a valorizzare il criterio sistematico e la ratio legis, armonizza la disposizione con i principi, desumibili dal d.lgs. n. 165/2001, cui si ispira la disciplina del trattamento economico dei dipendenti pubblici;
4.5. il Collegio ritiene condivisibile detta opzione interpretativa perché, a fronte di un tenore letterale della norma non univoco e compatibile con entrambe le tesi a confronto, occorre innanzitutto tener conto della collocazione della disposizione, che non può essere avulsa dal contesto nel quale è inserita, riguardante, nell'ambito dei «servizi attinenti all'architettura ed all'ingegneria» (così la rubrica del capo IV sostituita dall'articolo 2 del d.lgs. 31.07.2007 n. 113), la «progettazione interna ed esterna e livelli di progettazione» (art. 90) ed in particolare «le prestazioni relative alla progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva di lavori, nonché alla direzione dei lavori e agli incarichi di supporto tecnico-amministrativo alle attività del responsabile del procedimento e del dirigente competente alla formazione del programma triennale dei lavori pubblici» (così l'incipit dell'art. 90);
4.6. l'art. 90 circoscrive in modo chiaro l'ambito di applicazione della disciplina alle attività direttamente connesse con la realizzazione dell'opera pubblica o con la programmazione triennale degli interventi, sicché, evidentemente, anche l'atto di pianificazione al quale fa riferimento il comma 6 dell'art. 92 deve porsi in stretta correlazione con il successivo intervento;
4.7. d'altro canto l'espressione utilizzata dal legislatore, «atto di pianificazione comunque denominato», non è di per sé sufficiente a far attrarre nell'ambito oggettivo della disposizione qualsivoglia attività di programmazione, perché l'avverbio «comunque» è riferito alla denominazione, che evidentemente può variare da ente ad ente, e, quindi, non è di per sé sufficiente ad esprimere una volontà del legislatore di riconoscere l'incentivo in relazione ad ogni intervento programmatorio che venga svolto dal soggetto pubblico per mezzo dei propri dipendenti, anche se del tutto avulso dalla realizzazione di opere pubbliche;
4.8. è significativo che nello stesso periodo si precisi che l'incentivo inerente l'atto di pianificazione è ripartito fra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice, termine quest'ultimo che evoca il legame fra l'atto stesso e la successiva aggiudicazione dei lavori finalizzati alla realizzazione dell'opera pubblica;
4.9. la sentenza impugnata, della quale va corretta la motivazione ex art. 384, comma 4, cod. proc. civ., è conforme a diritto nella parte in cui ha escluso l'applicabilità del richiamato art. 92 d.lgs. n. 163/2006, assorbente rispetto alle ulteriori censure sviluppate nel secondo motivo, atteso che le disposizioni regolamentari non possono disciplinare la materia in modo difforme dalla legge che, nel caso di specie, legittima le singole amministrazioni a stabilire «modalità e criteri» per la ripartizione dell'incentivo fra i soggetti indicati nello stesso art. 92, ma non consente di attribuire il beneficio anche in relazione ad attività che esulano dalla previsione normativa;
4.10. al riguardo osserva il Collegio che le disposizioni di cui ai commi 5 e 6 del citato art. 92, nel riconoscere ai dipendenti pubblici un compenso ulteriore e speciale, derogano alla disciplina generale dettata dal d.lgs. n. 165/2001 che, quanto ai dirigenti, sancisce, all'art. 24, il principio dell'onnicomprensività della retribuzione e, per il restante personale, prevede, all'art. 45, che il trattamento economico, fondamentale ed accessorio, è quello previsto dalla contrattazione collettiva (con i limiti indicati dallo stesso decreto per la contrattazione decentrata);
4.11. le richiamate disposizioni, pertanto, non sono suscettibili di interpretazione analogica ed inoltre delle stesse non può essere fornita un'esegesi che, mortificando la ratio legis, finisca per estendere il beneficio anche ad attività che il legislatore non ha inteso espressamente includere fra quelle meritevoli di incentivazione;
4.12. in via conclusiva, poiché i ricorrenti non contestano in alcun modo che il progetto del quale qui si discute non fosse collegato alla realizzazione di un'opera pubblica (pag. 17 del ricorso) la censura è infondata e va rigettata perché il dispositivo della sentenza impugnata, di rigetto della domanda, è conforme al principio di diritto che il Collegio ritiene di dover enunciare nei termini che seguono: «l'art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163/2006, a norma del quale il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito...tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto, va letto alla luce di quanto previsto dai commi da 1 a 5 della stessa disposizione nonché dall'art. 90 del d.lgs., e, pertanto, è applicabile nei soli casi in cui l'atto di pianificazione sia prodromico e strettamente correlato alla realizzazione di un'opera pubblica»
(Corte di Cassazione, Sez. lavoro, ordinanza 14.08.2019 n. 21424).

ATTI AMMINISTRATIVI - PUBBLICO IMPIEGO: In tema di impiego pubblico, l'annullamento d'ufficio di provvedimenti che comportano l'illegittimo esborso di risorse pubbliche «non richiede una specifica valutazione in ordine all'interesse pubblico, atteso che esso deve considerarsi in re ipsa, con la conseguente irrilevanza "di ogni altra circostanza idonea a qualificare il contrapposto interesse del privato, quale, ad esempio, il perdurare nel tempo della situazione di fatto a lui vantaggiosa"».
La natura privatistica degli atti di gestione dei rapporti di lavoro di cui all'art. 2 del d.lgs. n. 165 del 2001 non consente alle Pubbliche Amministrazioni di esercitare il potere di autotutela, che presuppone la natura amministrativa del provvedimento e l'esercizio di poteri autoritativi.
Tuttavia, qualora l'atto adottato risulti in contrasto con norma imperativa, l'ente pubblico, che è tenuto a conformare la propria condotta alla legge, nel rispetto dei principi sanciti dall'art. 97 Cost., ben può sottrarsi unilateralmente all'adempimento delle obbligazioni che trovano titolo nell'atto illegittimo ed in tal caso, al di là dello strumento formalmente utilizzato e dell'autoqualificazione, la condotta della P.A. è equiparabile a quella del contraente che non osservi il contratto stipulato, ritenendolo inefficace perché affetto da nullità.
Dalla natura privatistica degli atti di gestione del rapporto discende inoltre che, qualora il dipendente intenda reagire all'atto unilaterale adottato dalla P.A., deve fare valere in giudizio il diritto soggettivo che da quell'atto è stato ingiustamente mortificato e non limitarsi a sostenere l'illegittimo esercizio di poteri di autotutela, perché il giudice ordinario è giudice non dell'atto ma del rapporto e dei diritti/doveri che dallo stesso scaturiscono.
Sulla base di detti principi è stato affermato, in relazione al trattamento economico, che l'atto deliberativo non è sufficiente a costituire una posizione giuridica soggettiva in capo al dipendente, occorrendo anche la conformità alle previsioni della legge e della contrattazione collettiva, in assenza della quale l'atto risulta essere affetto da nullità, con la conseguenza che la Pubblica Amministrazione, a ciò tenuta in forza della previsione di cui al richiamato art. 97 Cost., deve ripristinare la legalità violata.

---------------

6. il motivo è, poi, infondato quanto alla doglianza relativa all'esercizio del potere di autotutela, che, secondo l'assunto dei ricorrenti contrapposto all'opinione espressa dalla Corte territoriale, richiederebbe da parte del datore di lavoro pubblico una valutazione comparativa fra gli interessi in rilievo, perché quello del privato può essere sacrificato solo in presenza di ragioni di interesse pubblico che giustifichino l'annullamento del provvedimento accrescitivo della sfera giuridica soggettiva del destinatario dell'atto;
6.1. il principio invocato è stato da tempo superato, in tema di impiego pubblico, dalla giurisprudenza amministrativa, secondo cui l'annullamento d'ufficio di provvedimenti che comportano l'illegittimo esborso di risorse pubbliche «non richiede una specifica valutazione in ordine all'interesse pubblico, atteso che esso deve considerarsi in re ipsa (ex multis, Cons. Stato, VI, 23.04.2009, n. 2510; più di recente, V, 23.10.2014 n. 5267; VI, 10.05.2013 n. 2539; III, 04.06.2012, n. 3290), con la conseguente irrilevanza "di ogni altra circostanza idonea a qualificare il contrapposto interesse del privato, quale, ad esempio, il perdurare nel tempo della situazione di fatto a lui vantaggiosa"» (C.d. S. 07.02.2018 n. 790);
6.2. nel caso di specie, inoltre, l'atto della cui legittimità si discute non può essere propriamente qualificato di autotutela, perché la giurisprudenza di questa Corte da tempo è consolidata nell'affermare che la natura privatistica degli atti di gestione dei rapporti di lavoro di cui all'art. 2 del d.lgs. n. 165 del 2001 non consente alle Pubbliche Amministrazioni di esercitare il potere di autotutela, che presuppone la natura amministrativa del provvedimento e l'esercizio di poteri autoritativi;
6.3. è stato, però, aggiunto che, qualora l'atto adottato risulti in contrasto con norma imperativa, l'ente pubblico, che è tenuto a conformare la propria condotta alla legge, nel rispetto dei principi sanciti dall'art. 97 Cost., ben può sottrarsi unilateralmente all'adempimento delle obbligazioni che trovano titolo nell'atto illegittimo ed in tal caso, al di là dello strumento formalmente utilizzato e dell'autoqualificazione, la condotta della P.A. è equiparabile a quella del contraente che non osservi il contratto stipulato, ritenendolo inefficace perché affetto da nullità (Cass. 26.02.2016 n. 3826, Cass. 01.10.2015 n. 19626, Cass. 08.04.2010 n. 8328 e Cass. 24.10.2008 n. 25761 quest'ultima in tema di revoca di inquadramento illegittimamente attribuito);
6.4. dalla natura privatistica degli atti di gestione del rapporto discende inoltre che, qualora il dipendente intenda reagire all'atto unilaterale adottato dalla P.A., deve fare valere in giudizio il diritto soggettivo che da quell'atto è stato ingiustamente mortificato e non limitarsi a sostenere l'illegittimo esercizio di poteri di autotutela, perché il giudice ordinario è giudice non dell'atto ma del rapporto e dei diritti/doveri che dallo stesso scaturiscono;
6.5. sulla base di detti principi è stato affermato, in relazione al trattamento economico, che l'atto deliberativo non è sufficiente a costituire una posizione giuridica soggettiva in capo al dipendente, occorrendo anche la conformità alle previsioni della legge e della contrattazione collettiva, in assenza della quale l'atto risulta essere affetto da nullità, con la conseguenza che la Pubblica Amministrazione, a ciò tenuta in forza della previsione di cui al richiamato art. 97 Cost., deve ripristinare la legalità violata (cfr. fra le più recenti Cass. n. 3826/2016, Cass. 16088/2016 e Cass. n. 25018/2017)
(Corte di Cassazione, Sez. lavoro, ordinanza 14.08.2019 n. 21424).

EDILIZIA PRIVATAE' pacifico che ai fini dell'accoglimento dell'istanza di sanatoria relativa ad un intervento edilizio già realizzato abusivamente sia necessaria la sussistenza del rispetto della c.d. doppia conformità, ossia non solo la conformità agli strumenti urbanistici generali e di attuazione approvati al momento della realizzazione dell'opera, ma anche al momento della presentazione della domanda della conformità.
La c.d. doppia conformità costituisce, perciò, un requisito dal quale non può prescindersi ai fini del rilascio della sanatoria di opere edilizie.
---------------

3.2. Come è pacifico, ai fini dell'accoglimento dell'istanza di sanatoria relativa ad un intervento edilizio già realizzato abusivamente, è necessaria la sussistenza del rispetto della c.d. doppia conformità, ossia non solo la conformità agli strumenti urbanistici generali e di attuazione approvati al momento della realizzazione dell'opera, ma anche al momento della presentazione della domanda della conformità (cfr. ex plurimis, Cons. Stato, sez. VI , 18/01/2019 , n. 470, id. sez, IV, 05/05/2017, n. 2603; TAR Lombardia, Milano, sez. II, 17/05/2018, n. 1298).
La c.d. doppia conformità costituisce, perciò, un requisito dal quale non può prescindersi ai fini del rilascio della sanatoria di opere edilizie
(TAR Toscana, Sez. III, sentenza 14.08.2019 n. 1173 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

EDILIZIA PRIVATA: Le “varianti essenziali” sono quelle caratterizzate da incompatibilità quali-quantitativa con il progetto edificatorio originario rispetto ai parametri indicati dall' art. 32 t.u.e., sono soggette al rilascio di permesso a costruire del tutto nuovo ed autonomo rispetto a quello originario.
Per quanto normativamente non compiutamente definita, l'essenzialità, o meno, della variazione risiede anche, ma non soltanto, nell'aspetto quantitativo. Una variazione essenziale si manifesta nella realizzazione abusiva d'un ampliamento che, pur senza creare un organismo edilizio nuovo ed incompatibile col progetto assentito e con la sua essenza, ne altera la struttura e le dimensioni sì da apparire la dilatazione strutturale, funzionale e spaziale di quanto invece sarebbe dovuto essere nella realtà.

---------------

7.1. Che si tratti di variazione essenziale scaturisce dalla circostanza che le opere realizzate non possono essere inquadrate nella fattispecie della sopraelevazione di edificio già esistente, trattandosi di realizzazione di un ulteriore piano abitabile in un edificio in costruzione, abuso assoggettabile alla rimessione in pristino e non, come ritenuto dalla ricorrente, regolarizzabile mediante pagamento di una sanzione pecuniaria, ex art. 36, comma 2, d.P.R. n. 380/2001.
Le “varianti essenziali” sono quelle caratterizzate da incompatibilità quali-quantitativa con il progetto edificatorio originario rispetto ai parametri indicati dall' art. 32 t.u.e., sono soggette al rilascio di permesso a costruire del tutto nuovo ed autonomo rispetto a quello originario.
Per quanto normativamente non compiutamente definita, l'essenzialità, o meno, della variazione risiede anche, ma non soltanto, nell'aspetto quantitativo. Una variazione essenziale si manifesta nella realizzazione abusiva d'un ampliamento che, pur senza creare un organismo edilizio nuovo ed incompatibile col progetto assentito e con la sua essenza, ne altera la struttura e le dimensioni sì da apparire la dilatazione strutturale, funzionale e spaziale di quanto invece sarebbe dovuto essere nella realtà (Cons. Stato, sez. VI, 04/06/2018, n. 3371; id., 23/11/2017, n. 5473).
Pare difficile non ritenere che tale debba considerarsi la realizzazione di un ulteriore piano abitabile al quarto piano fuori terra, dal quale ricavare ulteriori due unità immobiliare, avente superficie lorda di mq. 140, superficie utile di mq. 120, altezza di m. 2,70 e volumetria di mc. 380.
D’altra parte, non può non rilevarsi che l’art. 133, co. 2, della l.reg. n. 1/2005 stabilisce che "Le variazioni concernenti la superficie e l'altezza costituiscono variazioni essenziali anche se inferiori ai limiti di cui alle lettere b), c) e d) del comma 1 ove comportino aumento del numero di piani o delle unità immobiliari"
(TAR Toscana, Sez. III, sentenza 14.08.2019 n. 1173 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

EDILIZIA PRIVATA: Per consolidata giurisprudenza, il provvedimento con cui viene ingiunta la demolizione di un immobile abusivo (oltre a non costituire, stante la sua autonomia rispetto ai precedenti eventuali atti autorizzativi un contraris actus), per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata) che impongono la rimozione dell'abuso.
Il principio in questione non ammette deroghe neppure nell'ipotesi in cui l'ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell'abuso, inerzia non può certamente radicare un affidamento di carattere ‘legittimo' in capo al destinatario dell’atto.

---------------

9. Lamenta, infine, la ricorrente la violazione dell'obbligo di motivazione ex art. 3 l. n. 241/1990 sia perché si tratterebbe di un contrarius actus, soggetto ad un pregnante onere motivazionale, sia perché il provvedimento non tiene conto dell'affidamento ingeneratosi per effetto degli atti precedentemente adottati e ometterebbe qualsivoglia indicazione circa la valutazione dell'interesse pubblico.
La tesi non ha fondamento.
Per consolidata giurisprudenza, il provvedimento con cui viene ingiunta la demolizione di un immobile abusivo (oltre a non costituire, stante la sua autonomia rispetto ai precedenti eventuali atti autorizzativi un contraris actus), per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata) che impongono la rimozione dell'abuso.
Il principio in questione non ammette deroghe neppure nell'ipotesi in cui l'ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell'abuso, inerzia non può certamente radicare un affidamento di carattere ‘legittimo' in capo al destinatario dell’atto (tra le tante, Cons., sez. VI, 05/11/2018, n. 6233, id. sez. VI, 05/09/2018, n. 5204, id. sez. VI, 19.11.2018 n. 6493)
(TAR Toscana, Sez. III, sentenza 14.08.2019 n. 1173 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

INCENTIVO PROGETTAZIONEL'IRAP dovuta sugli incentivi tecnici e dell'avvocatura non può essere a carico dell'Ente.
Mentre non vi è alcun dubbio sul fatto che gli incentivi tecnici e quelli corrisposti alle avvocature interne debbano essere distribuiti ai dipendenti al netto degli oneri assistenziali e previdenziali a carico dell'ente, la giurisprudenza amministrativa (tra le tante Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 30.10.2017 n. 4970) e parte di quella contabile hanno invece ritenuto che l'Irap dovesse restare a carico solo dell'ente.
Di contrario avviso, su questa posta fiscale, è la Corte di Cassazione - Sez. lavoro (
ordinanza 13.08.2019 n. 21398) secondo la quale non è ammissibile che una parte del costo resti a carico dell'ente locale, con la conseguenza che le amministrazioni dovranno quantificare le somme che gravano sull'ente a titolo di Irap, rendendole indisponibili, e successivamente procedere alla ripartizione dell'incentivo, corrispondendo lo stesso ai dipendenti interessati al netto degli oneri assicurativi e previdenziali.
Questa è la corretta interpretazione della normativa, a suo tempo già indicata dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti (
deliberazione 30.06.2010 n. 33) secondo la quale, le disposizioni sulla provvista e la copertura degli oneri di personale (tra cui l'Irap) si riflettono in sostanza sulle disponibilità dei fondi per la progettazione e per l'avvocatura interna, ripartibili nei confronti dei dipendenti aventi titolo, da calcolare al netto delle risorse necessarie alla copertura dell'onere Irap gravante sull'amministrazione.
In altri termini, la percentuale di incentivazione prevista dai regolamenti interni deve prevedere l'iniziale scorporo dell'Irap per essere successivamente distribuita ai dipendenti al netto degli oneri previdenziali e assistenziali. Eventuali disposizioni che prevedono spese ulteriori per gli enti locali, con l'Irap a loro carico, sono da considerare nulle per violazione di norme imperative.
La questione controversa
Alcuni dipendenti comunali hanno chiesto la restituzione dell'Irap, indebitamente trattenuta dall'ente locale, sugli incentivi ai lavori pubblici loro liquidati in diversi anni. La Corte d'appello, in riforma della sentenza del tribunale di primo grado, ha rigettato la domanda dei ricorrenti ritenendo che le disposizioni legislative prevedono che gli accantonamenti disposti dall'ente locale per gli incentivi tecnici devono essere comprensivi di tutti gli oneri accessori gravanti sul datore di lavoro pubblico, inclusa la componente fiscale.
In considerazione di una errata lettura delle disposizioni legislative, per non avere correttamente valorizzato la distinzione fra oneri fiscali e oneri contributivi e previdenziali, escludendo che l'Irap possa essere ricompresa negli oneri riflessi inclusi nel fondo incentivante, la questione è giunta in Cassazione. Infatti, per i ricorrenti gli obblighi di copertura finanziaria, che certamente gravano sull'ente, impongono a quest'ultimo di accantonare anche la provvista necessaria al pagamento dell'Irap, ma non incidono sull'ammontare del compenso spettante ai lavoratori che va determinato nel rispetto dei criteri fissati dal regolamento.
Le indicazioni della Cassazione
Secondo i giudici di legittimità, l'onere fiscale dell'Irap non potrà mai essere posto a carico del dipendente pubblico, ma questo non significa che la quantificazione dell'incentivo non risenta della necessità di tener conto della maggiore imposta che verrà a gravare sull'ente, quale conseguenza indiretta dell'erogazione del trattamento retributivo speciale e aggiuntivo, che comporta un innalzamento della base imponibile.
Infatti, ogni incremento della retribuzione accessoria determina anche una maggiorazione del tributo, della quale non può non tenersi conto ai fini del rispetto del tetto massimo delle risorse disponibili.
Sulla questione si è già espressa la Corte dei conti a Sezioni Riunite (
deliberazione 30.06.2010 n. 33) precisando che «le disposizioni sulla provvista e la copertura degli oneri di personale (tra cui l'IRAP) si riflettono in sostanza sulle disponibilità dei fondi per la progettazione e per l'avvocatura interna, ripartibili nei confronti dei dipendenti aventi titolo, da calcolare al netto delle risorse necessarie alla copertura dell'onere IRAP gravante sull'amministrazione».
Nel caso di specie, le aliquote previste sono state determinate dall'ente nel limite massimo previsto dalla normativa, con la conseguenza che l'eventuale risorsa addizionale dell'Irap corrisponderebbe a una spesa disposta in violazione della normativa e della contrattazione collettiva.
In altri termini, eventuali regolamenti dell'ente, che dovessero disciplinare la distribuzione di risorse addizionali, non potranno essere considerati sufficienti a costituire una posizione giuridica soggettiva in capo al dipendente medesimo, occorrendo anche la conformità alle previsioni della legge e della contrattazione collettiva, in assenza della quale l'atto risulta essere affetto da nullità, con la conseguenza che la Pa, a ciò tenuta in forza dell'articolo 97 della Costituzione, sarà obbligata a ripristinare la legalità violata (articolo Quotidiano Enti Locali & Pa del 29.08.2019).
---------------
RILEVATO CHE
1. la Corte d'Appello di Firenze, previa riunione dei giudizi ed in riforma delle sentenze del Tribunale di Pistoia che avevano accolto i ricorsi, ha respinto le domande proposte nei confronti del Comune di Pistoia dai litisconsorti indicati in epigrafe i quali, tutti dipendenti comunali che avevano partecipato ad attività di progettazione, direzione dei lavori o collaudo di opere pubbliche, avevano agito in giudizio chiedendo l'accertamento del diritto ad ottenere la liquidazione degli incentivi ex artt. 18 l. n. 109/1994 e 92 d.lgs. n. 163/2006 al netto dell'IRAP e la conseguente condanna dell'ente convenuto al pagamento delle somme che a detto titolo il Comune, erroneamente, aveva trattenuto negli anni compresi fra il 2004 ed il 2009;
2. la Corte territoriale ha premesso che il Tribunale non aveva compreso gli esatti termini della questione perché pacificamente l'IRAP deve gravare sull'ente pubblico, il quale, nel caso di specie, aveva scorporato l'imposta dopo aver determinato gli importi spettanti a ciascun dipendente;
3. ad avviso del giudice d'appello il Comune aveva agito nel rispetto del principio generale secondo cui qualsiasi stanziamento o destinazione di bilancio si deve intendere al lordo delle imposte, principio questo che, quanto all'incentivo previsto dalla legge n. 109/1994, è stato espressamente applicato dal legislatore nel dettare l'art. 3, comma 29, della legge n. 350/2003 con la quale, in via interpretativa, è stato chiarito che la somma stanziata o accantonata deve essere comprensiva di tutti gli oneri accessori, ivi compresi quelli a carico del datore di lavoro;
4. ha precisato che l'espressione atecnica utilizzata dalla norma di interpretazione autentica è di ampiezza tale da ricomprendere tutti i costi che vengono a gravare sull'ente pubblico ed ha aggiunto che negli stessi termini deve essere interpretato l'art. 92 del d.lgs. n. 163/2006, con il quale non sono stati esclusi gli oneri fiscali nella quantificazione dell'ammontare complessivo dello stanziamento bensì si è solo precisato che quest'ultimo deve comprendere "anche" le ritenute previdenziali e assistenziali;
5. ha richiamato a sostegno della decisione i principi affermati da questa Corte con la
sentenza 12.04.2011 n. 8344 nonché la
deliberazione 30.06.2010 n. 33 con la quale la Corte dei Conti, a Sezioni Riunite in sede di controllo, ha precisato che le somme stanziate sono ripartibili tra i dipendenti destinatari dell'incentivo soltanto se al netto delle risorse necessarie alla copertura dell'onere IRAP;
...
CONSIDERATO CHE
1. con il primo motivo i ricorrenti denunciano «violazione e falsa applicazione di legge dell'art. 18 della legge n. 109/1994 (come modificato dall'art. 3, comma 29, della legge n. 350 del 24.12.2003, interpretato autenticamente dall'art. 1, comma 207, della legge n. 266 del 23.12.2005 e abrogato con decorrenza 01.07.2006 dall'art. 256 d.lgs. 163/2006) nonché dell'art. 92, V e VI comma, d.lgs. 163 del 12.04.2006.....dell'art. 2 nonché del combinato disposto dell'art. 10-bis, commi 1 e 3, comma 1, lett. e-bis), del d.lgs. 15.12.1997 n. 446» e sostengono, in sintesi, che la Corte territoriale, nel ritenere legittima la trattenuta operata dal Comune di Pistoia, oltre a fornire un'interpretazione della normativa in contrasto con il tenore letterale della stessa, ha finito per trasformare inammissibilmente l'IRAP da imposta sulle attività produttive in imposta sul reddito da lavoro dipendente;
1.2. aggiungono che il giudice d'appello, pur richiamandola, si è discostato dalla giurisprudenza dei giudici contabili i quali, contrariamente a quanto asserito dalla Corte territoriale, hanno rimarcato la distinzione fra oneri fiscali e oneri contributivi e previdenziali, escludendo che l'IRAP possa essere ricompresa negli oneri riflessi inclusi nel fondo incentivante;
1.3. sottolineano la non pertinenza del rinvio alla
sentenza 12.04.2011 n. 8344 di questa Corte, i cui principi risultano applicabili alla diversa questione degli oneri fiscali gravanti sul reddito del lavoratore e delle ritenute previdenziali;
1.4. sostengono, in sintesi, che gli obblighi di copertura finanziaria, che certamente gravano sull'Ente, impongono a quest'ultimo di accantonare anche la provvista necessaria al pagamento dell'IRAP, ma non incidono sull'ammontare del compenso spettante ai lavoratori che va determinato nel rispetto dei criteri fissati dal regolamento;
2. la seconda censura addebita alla sentenza impugnata l'omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio oggetto di discussione fra le parti che i ricorrenti individuano nella «questione della diversa formulazione dei regolamenti approvati dal Comune di Pistoia per la ripartizione degli incentivi, susseguitisi nel tempo, rispetto alla bozza di nuovo regolamento attualmente in discussione che per la prima volta reca espressa menzione dell'IRAP come onere compreso nel fondo accantonato (sì da intaccare il compenso netto spettante ai lavoratori professionisti o avvocati)»;
2.1. si sostiene che i regolamenti adottati dal Comune di Pistoia, pur attribuendo ai dipendenti la percentuale massima prevista dalla legge, non avevano ricompreso nell'importo del fondo anche l'IRAP, che doveva essere oggetto di separato accantonamento, sicché l'ente non poteva, al momento della liquidazione, ridurre unilateralmente l'importo;
3. il terzo motivo, formulato ai sensi dell'art. 360 n. 3 cod. proc. civ., denuncia la «violazione e falsa applicazione delle norme di carattere regolamentare (di cui all'art. 1 del Regolamento di ripartizione degli incentivi approvato con Delibera di Giunta Comunale di Pistoia n. 250 del 20/11/2000 ed all'art. 1 del Regolamento di ripartizione degli incentivi approvato con Delibera di Giunta Comunale n. 202 del 07/12/2006)»;
3.1. richiamato il testo degli atti regolamentari succedutisi nel tempo, i ricorrenti sostengono che solo con la delibera di giunta n. 151 del 07.07.2011, per la prima volta e con disposizione di carattere innovativo, il Comune ha precisato che al momento dello stanziamento occorre indicare in modo esplicito la presenza degli oneri fiscali all'interno del fondo incentivante «articolando l'aliquota da ripartire in una quota indisponibile (destinata alla copertura delle somme che gravano su l'ente per oneri fiscali, nella fattispecie a titolo di IRAP) e la restante quota destinata al pagamento degli incentivi (comprensiva degli oneri previdenziali ed assistenziali a carico dell'Amministrazione)»;
4. i motivi di ricorso, da esaminare congiuntamente in ragione della loro connessione logico giuridica, sono infondati;
5. l'art. 18 della n. 109/1994, con il quale il legislatore ha introdotto un compenso ulteriore e speciale in favore dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni impegnati nell'attività di progettazione e realizzazione di opere pubbliche, è stato più volte riformulato e le modificazioni ed integrazioni rispetto al testo originario hanno principalmente riguardato, da un lato, la platea dei destinatari, dall'altro l'ambito di intervento della contrattazione collettiva decentrata nonché i rapporti fra quest'ultima e l'esercizio della potestà regolamentare attribuita alle singole amministrazioni (si rimanda per l'evoluzione della normativa a Cass.
sentenza 05.06.2017 n. 13937), aspetti, questi, che non rilevano in modo specifico nella fattispecie;
5.1. in tutte le versioni succedutesi nel tempo il legislatore ha quantificato la somma massima da destinare all'incentivazione rapportandola in termini percentuali al costo dell'opera o del lavoro, senza precisare se l'importo così determinato dovesse essere al lordo o al netto degli oneri fiscali, previdenziali ed assistenziali che gravano sull'obbligazione retributiva;
5.2. infatti, nella versione risultante all'esito delle modifiche apportate dalla legge n. 144/1999, la norma disponeva, per quel che qui rileva, «Una somma non superiore all'1,5 per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, a valere direttamente sugli stanziamenti di cui all'art. 16, comma 7, è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità ed i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata ed assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile unico del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo nonché tra i loro collaboratori. La percentuale effettiva, nel limite massimo dell'1,5 per cento, è stabilita dal regolamento in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare......
»;
5.3. il legislatore, pertanto, è intervenuto sul tema, dapprima con la legge n. 350/2003, art. 3, comma 29, prevedendo che «I compensi che gli enti locali, ai sensi dell'articolo 18 della legge 11.02.1994, n. 109, e successive modificazioni, ripartiscono, a titolo di incentivo alla progettazione, nella misura non superiore al 2 per cento dell'importo a base di gara di un'opera o di un lavoro, si intendono al lordo di tutti gli oneri accessori connessi alle erogazioni, ivi compresa la quota di oneri accessori a carico degli enti stessi» e successivamente con la legge n. 266/2005, art. 1, comma 207, espressamente qualificata di interpretazione, con la quale si è precisato che «L'articolo 18, comma 1, della legge 11.02.1994, n. 109, e successive modificazioni, che prevede la possibilità di ripartire una quota percentuale dell'importo posto a base di gara tra il responsabile unico del progetto e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori, si interpreta nel senso che tale quota percentuale è comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione»;
5.4. il testo dell'art. 18, come integrato dalla legge interpretativa, è stato poi trasfuso, con modificazioni, nell'art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006 secondo cui «Una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione, a valere direttamente sugli stanziamenti di cui all'articolo 93, comma 7, è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. La percentuale effettiva, nel limite massimo del due per cento, è stabilita dal regolamento in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare....»;
5.5. il decreto legislativo, inoltre, ha espressamente previsto, all'art. 256, l'abrogazione della legge n. 109/1994 e della norma interpretativa dettata dal richiamato art. 1, comma 207, della legge n. 266/2005;
6.
questa Corte, nell'interpretare le disposizioni sopra richiamate, da tempo ha affermato che il compenso incentivante ha natura retributiva e, quindi, su di esso vanno operate le ordinarie ritenute previdenziali e fiscali, ivi comprese quelle gravanti sul datore di lavoro, con la conseguenza che la quota percentuale massima va calcolata al lordo e non al netto delle ritenute medesime (cfr. Cass. sentenza 27.04.2015 n. 8522, n. 19328/2012, sentenza 12.04.2011 n. 8344, n. 17536/2010);
7. si tratta, però, di pronunce rese in controversie nelle quali venivano in rilievo le obbligazioni, gravanti sul lavoratore e sul datore, direttamente connesse alla prestazione lavorativa in regime di subordinazione, e, quindi, il principio affermato non è risolutivo nella fattispecie, nella quale si discute dell'incidenza dell'IRAP, ossia di un onere posto ad esclusivo carico dell'amministrazione, tenuta al versamento dell'imposta, ex artt. 2 e 3, comma 1, lett. e bis, del d.lgs. n. 446/1997, in ragione della produzione o dello scambio di beni ovvero della prestazione di servizi;
7.1. la circostanza che l'ammontare dell'imposta debba essere quantificato assumendo a base di calcolo, ex art. 10 del richiamato d.lgs. n. 446/1997, le retribuzioni spettanti al personale dipendente ed i compensi corrisposti ai collaboratori autonomi, non incide sulla natura del tributo, che non colpisce il reddito bensì il valore aggiunto prodotto dalle attività autonomamente organizzate;
7.2. ciò induce il Collegio a ritenere condivisibile l'orientamento espresso dalla giurisprudenza contabile (Corte dei Conti, Sezioni Riunite in sede di controllo,
deliberazione 30.06.2010 n. 33) secondo cui, in ragione dei presupposti impositivi, l'onere fiscale non può gravare sul lavoratore dipendente e, pertanto, si deve escludere che i commi 207 e 208 dell'art. 1 legge n. 266/2005, nella parte in cui si riferiscono, rispettivamente, agli «oneri assistenziali e previdenziali a carico dell'amministrazione» e, quanto al personale delle avvocature interne degli enti pubblici, agli «oneri riflessi», possano essere interpretati nel senso di ricomprendere anche la maggiore imposta che il datore di lavoro dovrà corrispondere a titolo di maggiorazione IRAP, in ragione del compenso aggiuntivo corrisposto al proprio personale;
7.3. per le medesime ragioni
la previsione contenuta nell'art. 92 del d.lgs. n. 163/2006, che ricalca sostanzialmente la norma di interpretazione autentica dell'art. 18 della legge n. 109/1994, è riferibile ai soli oneri previdenziali e costituisce un'eccezione al principio di carattere generale sancito dall'art. 2115 cod. civ., secondo cui «l'imprenditore e il prestatore di lavoro contribuiscono in parti eguali alle istituzioni di previdenza e di assistenza»;
8. ciò, peraltro, non significa che la quantificazione dell'incentivo non risenta della necessità di tener conto della maggiore imposta che verrà a gravare sull'ente, quale conseguenza indiretta dell'erogazione del trattamento retributivo speciale ed aggiuntivo, che comporta un innalzamento della base imponibile, perché soccorrono al riguardo altre disposizioni dettate sempre dalla legge n. 266/2005 nonché i principi generali ai quali, in tema di spesa, deve sempre essere orientata l'azione delle pubbliche amministrazioni;
8.1. al riguardo va, infatti, osservato che le disposizioni della richiamata legge n. 266/2005, specificatamente volte a disciplinare le modalità di costituzione dei fondi destinati a spese relative al personale, includono in modo espresso nell'ammontare complessivo anche i maggiori oneri che ne derivano a titolo di IRAP (commi 181, 185 e 198), e ciò perché, se così non fosse, sui bilanci dello Stato e degli enti pubblici graverebbero spese prive della necessaria copertura;
8.2. si è già detto che l'imposta è commisurata all'ammontare della spesa per il personale sicché ogni incremento della retribuzione accessoria determina anche una maggiorazione del tributo, della quale non può non tenersi conto ai fini del rispetto del tetto massimo delle risorse disponibili;
8.3.
il Collegio, pertanto, condivide e fa proprie le conclusioni alle quali sono già pervenuti i giudici contabili secondo cui, in sede interpretativa, l'art. 1, comma 207, della legge n. 266/2005 e l'art. 92 del d.lgs. 163/2006, che del primo ripete il contenuto, vanno armonizzati con i principi che regolano la costituzione dei fondi, con la conseguenza che le amministrazioni dovranno quantificare le somme che gravano sull'ente a titolo di IRAP, rendendole indisponibili, e successivamente procedere alla ripartizione dell'incentivo, corrispondendo lo stesso ai dipendenti interessati al netto degli oneri assicurativi e previdenziali;
8.4.
in altri termini «le disposizioni sulla provvista e la copertura degli oneri di personale (tra cui l'IRAP) si riflettono in sostanza sulle disponibilità dei fondi per la progettazione e per l'avvocatura interna, ripartibili nei confronti dei dipendenti aventi titolo, da calcolare al netto delle risorse necessarie alla copertura dell'onere IRAP gravante sull'amministrazione» (Corte dei Conti
deliberazione 30.06.2010 n. 33 cit.);
9. le richiamate conclusioni sono coerenti con i principi desumibili, quanto alla spesa per il personale, dal d.lgs. n. 165/2001 le cui disposizioni, pur nella diversità delle formulazioni succedutesi nel tempo, hanno sempre perseguito l'obiettivo di armonizzare l'avvenuta contrattualizzazione del rapporto di impiego pubblico con l'esigenza primaria di garantire il controllo ed il contenimento della spesa pubblica, esigenza dalla quale derivano, da un lato, il divieto per il datore di corrispondere trattamenti economici che non trovino fondamento nella contrattazione collettiva o nella legge (ciò, perché entrambe dette fonti presuppongono la previa valutazione della sostenibilità finanziaria), dall'altro la previsione di nullità delle clausole della contrattazione integrativa non compatibili con i vincoli di bilancio delle amministrazioni;
10. l'esegesi data alle norme che qui vengono in rilievo si armonizza, altresì, con il principio, già affermato da questa Corte, secondo cui
anche in materia di spese per il personale l'esigenza di prevedere la copertura economica si pone per la pubblica amministrazione contraente quale presupposto per la formazione di una valida volontà negoziale (Cass. 17770/2017 e in tema di incarichi di consulenza Cass. n. 17358/2019);
11. non si traggono argomenti di segno contrario dalle sentenze di questa Corte nn. 16579, 16838 e 17356/2017, riprese da Cass. n. 29375/2018, perché in quei casi si discuteva unicamente dell'incidenza degli oneri previdenziali e non dell'IRAP, che il datore di lavoro aveva già restituito sua sponte al personale assegnato all'avvocatura interna;
12. sulla base delle considerazioni che precedono il ricorso deve essere rigettato, non potendo i ricorrenti fare leva sulla circostanza che solo in occasione dell'adozione del regolamento approvato con delibera n. 151 del 07.07.2011 il Comune di Pistoia abbia fatto espresso riferimento all'accontamento delle somme da versare a titolo di IRAP in relazione all'incentivo corrisposto;
13. detto obbligo di accantonamento, infatti, discendeva già in precedenza dalla disciplina vigente, da interpretare nei termini sopra indicati, sicché non poteva l'ente corrispondere ai dipendenti l'intero ammontare del fondo stanziato, quantificato nella misura massima, ponendo in essere un atto dispositivo in contrasto con norma imperativa;
14. nella giurisprudenza di questa Corte, infatti, è ormai consolidato il principio secondo cui
in relazione al trattamento economico del dipendente pubblico, l'atto deliberativo non è sufficiente a costituire una posizione giuridica soggettiva in capo al dipendente medesimo, occorrendo anche la conformità alle previsioni della legge e della contrattazione collettiva, in assenza della quale l'atto risulta essere affetto da nullità, con la conseguenza che la Pubblica Amministrazione, a ciò tenuta in forza della previsione di cui al richiamato art. 97 Cost., deve ripristinare la legalità violata (cfr. fra le più recenti Cass. n. 3826/2016, Cass. 16088/2016 e Cass. n. 25018/2017) (Corte di cassazione, Sez. lavoro, ordinanza 13.08.2019 n. 21398).

ESPROPRIAZIONERichiesta risarcimento danni per equivalente pari al valore del fondo formulata in costanza di occupazione acquisitiva.
---------------
  
Risarcimento danni - Espropriazione per pubblica utilità – Richiesta di risarcimento danni per equivalente pari al valore del fondo – Formulata in costanza di occupazione acquisitiva – Riconoscimento risarcimento danni da occupazione illegittima – Possibilità.
  
Espropriazione per pubblica utilità - Occupazione acquisitiva - Possesso ad usucapionem – Esclusione – Conseguenza.
   Non viola il principio di corrispondenza fra chiesto e pronunciato la sentenza che, a fronte della richiesta del danno per equivalente pari al valore del fondo formulata allorché l'ordinamento contemplava l'istituto dell'occupazione acquisitiva, abbia disposto il solo danno da occupazione illegittima, nel presupposto della permanente proprietà del cespite in capo al privato: la tutela giurisdizionale, infatti, deve essere modulata in base all'assetto esegetico generalmente condiviso al momento della pronuncia (1).
  
Nel periodo di tempo in cui trovava applicazione l'istituto dell'occupazione acquisitiva non è in radice ravvisabile alcun possesso ad usucapionem, di talché non può ipotizzarsi l'acquisto in capo a terzi (nella specie, assegnatari di alloggi di edilizia residenziale pubblica) della proprietà del bene ai sensi dell'art. 1159 c.c. (cd. "usucapione abbreviata") allorché il decennio sia maturato in costanza dell'indirizzo giurisprudenziale che riconosceva l'occupazione acquisitiva (2).
---------------
   (1) Ha chiarito la Sezione che la richiesta di giustizia avanzata dall’appellante aveva come causa petendi la posizione dominicale illo tempore incisa dall’indebita occupazione del bene da parte dell’Amministrazione e ne chiedeva la tutela nell’ambito dei rimedi allora considerati rilevanti dalle Corti.
Correttamente, dunque, il Tribunale ha fatto riferimento alla (diversa) tutela contemplata dall’attuale diritto vivente, che ha espunto dall’ordinamento, per insuperabile contrasto con superiori principi sovranazionali cui la Repubblica è costituzionalmente tenuta a conformarsi, l’istituto dell’occupazione acquisitiva.
Più in particolare, venuto meno il riconoscimento della valenza acquisitiva dei comportamenti di apprensione materiale del bene posti in essere sine titulo dall’Amministrazione, il Tribunale ha ricondotto la domanda nell’alveo dell’ordinario illecito aquiliano ed ha, pertanto, condannato l’Ente al risarcimento del solo danno (“a carattere permanente”) da perdita della disponibilità materiale del bene, specificando che la proprietà è rimasta in capo ai ricorrenti.
   (2) Cons. St., A.P., 09.02.2016, n. 2; id., sez. IV, 01.08.2017, n. 3838; id. 30.08.2017, n. 4106 (
Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 13.08.2019 n. 5703
- commento tratto da e link a www.giustizia-amministrartiva.it).

EDILIZIA PRIVATA - LAVORI PUBBLICI - URBANISTICA: Accertamento dell’obbligo di sottoposizione del progetto alla valutazione di compatibilità ambientale.
Le preclusioni di diritto interno devono essere valutate dalla prospettiva del diritto comunitario; è possibile, infatti, che la mancanza di rimedi giurisdizionali costituisca essa stessa un ostacolo al raggiungimento degli obiettivi fissati dalla normativa comunitaria, e debba quindi essere superata mediante la disapplicazione delle norme interne che impediscono la proposizione di nuovi ricorsi.
La Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha precisato che il diritto comunitario, pur consentendo agli Stati di fissare un termine per le impugnazioni dei provvedimenti in materia di VIA, non tollera che i progetti la cui autorizzazione non è più esposta a un ricorso giurisdizionale diretto, data la scadenza del termine di ricorso previsto dalla normativa nazionale, siano puramente e semplicemente considerati autorizzati sotto il profilo dell’obbligo di valutazione della compatibilità ambientale; in particolare, non è possibile impedire la proposizione di un’azione di risarcimento basata sulla violazione dell’obbligo di valutazione della compatibilità ambientale.
Poiché il risarcimento in forma specifica può consistere, prima dell’esecuzione dei lavori, nell’apertura di una procedura di VIA, si deve ritenere che i soggetti interessati, compresi i comitati di cittadini che risentono delle conseguenze dell’opera, possano chiedere l’accertamento dell’obbligo di sottoposizione del progetto alla valutazione di compatibilità ambientale
(TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 13.08.2019 n. 739 - commento tratto da
https://camerainsubria.blogspot.com).
---------------
MASSIMA
Sul problema dell’ammissibilità del ricorso
17. Come si è visto sopra, il Comitato ha già proposto davanti a questo TAR un ricorso diretto a ottenere l’accertamento della decadenza del decreto di VIA del 22.10.2002 allo scadere dei cinque anni. In quel caso, è stata scelta la doppia qualificazione di ricorso per ottemperanza e di ricorso contro il silenzio. Nel presente giudizio, invece, viene proposta direttamente un’azione di accertamento. La sostanza della domanda, tuttavia, non cambia.
La causa petendi è la stessa (ossia la tesi, condivisa dalla sentenza di questo TAR n. 859/2008, della retroattività della norma nazionale del 2006 che prevede l’efficacia quinquennale della VIA), e identico è anche il petitum (accertare l’obbligo di reiterazione della valutazione di compatibilità ambientale, con blocco immediato dei lavori che si basano sulla precedente serie procedimentale, alla cui origine si colloca appunto il decreto di VIA del 22 ottobre 2002).
È quindi fondata l’eccezione di litispendenza, essendosi già pronunciato questo TAR con la sentenza in rito n. 1264/2017.
18. Occorre poi sottolineare che la presentazione di nuove istanze all’amministrazione non rimette in termini il Comitato per la formulazione di ricorsi costituenti una replica di quelli dichiarati irricevibili e inammissibili. Anche se pronunciata in rito, la sentenza n. 1264/2017 ha esaurito per il Comitato le vie interne di ricorso dedicate alle censure contro l’inottemperanza alla sentenza n. 859/2008 e contro il silenzio sull’apertura di una nuova procedura di VIA. È quindi fondata anche questa eccezione di inammissibilità.
19. La circostanza che all’azione venga ora applicato un nome nuovo (da ottemperanza/silenzio ad accertamento) non individua una realtà giuridica diversa, che possa essere oggetto di cognizione senza limiti di tempo e indipendentemente dall’esito di precedenti ricorsi.
20. Un ricorso che, riproponendo questioni già decise in passato dal giudice amministrativo su impulso di altri soggetti, cercasse di perseguire non l’ottemperanza alla precedente sentenza ma una pronuncia con lo stesso contenuto, ossia accertativa della precedente, incontrerebbe la preclusione costituita dall’assenza nell’ordinamento interno di una giurisdizione di diritto oggettivo a presidio della legittimità degli atti amministrativi. La stessa sentenza n. 859/2008, nel dichiarare la decadenza della VIA, ha specificato (v. punti 5 e 6) che la tutela giurisdizionale è stata concessa unicamente nei limiti in cui è stata ravvisata una lesione diretta e attuale dell’interesse dei Comuni ricorrenti.
Dopo che questi ultimi, tramite l’accordo transattivo del 19.12.2008, hanno rinunciato agli effetti della sentenza n. 859/2008, con alcune garanzie riferite ai rispettivi territori, non vi è alcun giudicato, né alcuna possibilità per altri soggetti di invocare l’autorità della precedente sentenza allo scopo di ottenere la medesima dichiarazione di decadenza della VIA.
Non potrebbe farlo l’interveniente Legambiente Lombardia Onlus, la cui posizione accessoria segue la sorte dei ricorrenti, come precisato nella sentenza n. 1264/2017, e a maggior ragione non possono farlo soggetti come il Comitato, del tutto estranei al giudizio originario. Dal punto di vista del Comitato, la sentenza n. 859/2008 è dunque un generico precedente giurisprudenziale, che non integra in alcun modo i presupposti processuali necessari per esperire un’autonoma azione di accertamento.
21. Peraltro, le preclusioni di diritto interno devono essere valutate dalla prospettiva del diritto comunitario. È possibile, infatti, che la mancanza di rimedi giurisdizionali costituisca essa stessa un ostacolo al raggiungimento degli obiettivi fissati dalla normativa comunitaria, e debba quindi essere superata mediante la disapplicazione delle norme interne che impediscono la proposizione di nuovi ricorsi.
La Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha precisato che il diritto comunitario, pur consentendo agli Stati di fissare un termine per le impugnazioni dei provvedimenti in materia di VIA, non tollera che i progetti la cui autorizzazione non è più esposta a un ricorso giurisdizionale diretto, data la scadenza del termine di ricorso previsto dalla normativa nazionale, siano puramente e semplicemente considerati autorizzati sotto il profilo dell’obbligo di valutazione della compatibilità ambientale. In particolare, non è possibile impedire la proposizione di un’azione di risarcimento basata sulla violazione dell’obbligo di valutazione della compatibilità ambientale (v. C.Giust. Sez. I 17.11.2016 C-‘348/15, Stadt Wiener Neustadt, punti 43 e 48).
Poiché il risarcimento in forma specifica può consistere, prima dell’esecuzione dei lavori, nell’apertura di una procedura di VIA, si deve ritenere che i soggetti interessati, compresi i comitati di cittadini che risentono delle conseguenze dell’opera, possano chiedere l’accertamento dell’obbligo di sottoposizione del progetto alla valutazione di compatibilità ambientale.
22. Nel caso in esame, tuttavia, non vi sono i presupposti per riconoscere la protezione individuata dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea. Il raccordo autostradale tra la A4 e la Valtrompia è stato infatti sottoposto regolarmente alla procedura di VIA, e ha ottenuto in data 22.10.2002 una valutazione favorevole di compatibilità ambientale.
Il medesimo giudizio è stato confermato dalla Commissione Tecnica VIA-VAS in data 19.06.2008 per due stralci funzionali dell’originario progetto esecutivo, tra cui quello relativo alla realizzazione del tratto Concesio-Sarezzo, che qui interessa. Non essendovi stata quindi alcuna violazione degli obblighi comunitari, non vi è neppure l’esigenza di rimediare attraverso l’ampliamento delle facoltà processuali e la rimessione in termini di quanti si oppongono al progetto.

APPALTIÈ la stazione appaltante a decidere se la valutazione dell'anomalia compete al Rup o alla commissione
Il codice dei contratti non ha operato una scelta precisa circa il soggetto/organo competente alla verifica dell'anomalia dell'offerta. Ciò induce a ritenere che rimanga nella competenza della stazione appaltante individuare l'organo competente e questa è tenuta ad esplicitarlo nella legge speciale di gara.

In questi termini si è espresso il TAR Liguria, Sez. II, con la sentenza 13.08.2019 n. 688.
La vicenda
Risulta di particolare importanza la posizione espressa dal giudice ligure in relazione alla competenza in tema di verifica della potenziale anomalia dell'offerta.
Le linee guida Anac n. 3, come noto, attribuiscono questa competenza al Rup con il supporto solo eventuale (nel senso che sarà il Rup a decidere il coinvolgimento o meno dell'organo collegiale nel procedimento) della commissione di gara.
Nel caso di specie, la stazione appaltante ha proceduto secondo le indicazioni appena prospettate. In questo modo, però, secondo il ricorrente sono state violate le disposizioni della legge speciale di gara che, in più punti, richiamavano l'esigenza di una procedura svolta in concerto tra Rup e commissione di gara, perciò l'organo collegiale non poteva essere estromesso dalla verifica di congruità dell'offerta. Il giudice condivide la ricostruzione prospettata dalla parte ricorrente.
La sentenza
Secondo il giudice, il tenore della legge di gara risulta chiaro «nell'imporre che la valutazione di anomalia dell'offerta sia svolta obbligatoriamente dal Rup con il supporto della commissione». Dirimente in questo senso diverse prescrizioni contenute nella lex specialis.
Il richiamo, per esempio, alla seduta riservata in cui avrebbero dovuto essere valutate le giustificazioni. Lo stesso richiamo a una seduta riservata, secondo quanto si legge in sentenza, renderebbe palese l'esigenza della «presenza contemporanea del Rup e della commissione, non avendo altrimenti senso esprimersi in termini di seduta relativamente a un organo monocratico».
Depone, inoltre, nel senso invocato dal ricorrente anche la previsione che l'esclusione sia prerogativa propria del Rup, con il che al contrario, deve ritenersi la competenza concorrente all'esame delle giustificazioni della commissione e del Rup.
Il necessario coinvolgimento della commissione di gara, si legge ancora nel decisum, emergerebbe in maniera chiara dall'articolo 77, comma 1, del codice dei contratti secondo cui «nelle procedure di aggiudicazione di contratti di appalti o di concessioni, limitatamente ai casi di aggiudicazione con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa la valutazione delle offerte dal punto di vista tecnico ed economico è affidata a una commissione giudicatrice, composta da esperti nello specifico settore cui afferisce l'oggetto del contratto».
Nel momento in cui questa norma impone che sia la «commissione a valutare l'offerta induce a ritenere» che la stessa valutazione di anomalia costituisca una «competenza della commissione posto che anche la valutazione di anomalia si sostanzia in una valutazione dell'offerta e che nessuno meglio della commissione, che conosce l'offerta per averla valutata, può operare la verifica di anomalia della stessa».
In definitiva, il codice dei contratti non individuerebbe uno specifico soggetto competente a condurre il procedimento di verifica della congruità dell'offerta riferendosi in modo generico alla stazione appaltante tenuta a operare attraverso i propri organi.
Non si può dubitare, rileva il giudice che, sia il Rup sia la commissione siano, nella normalità dei casi, organi della stazione appaltante, ne consegue, quindi, «che la disciplina di fonte primaria non opera una scelta a favore di un organo o di un altro».
La scelta deve, pertanto, essere rimessa alla stazione appaltante, «la sola che conoscendo le peculiarità della singola competizione, in termini di valore economico, complessità fattuale, esigenze di rapidità eccetera, può consapevolmente decidere a quale organo fare svolgere la verifica di anomalia».
La legge di gara ha previsto la conduzione della procedura di concerto tra Rup e commissione di gara e a questa disposizione occorreva adeguarsi non apparendo questa previsione neppure «illogica o irrazionale ed anzi (…) giustificata dalla complessità e dal valore della competizione».
In ultima analisi, quindi, a prescindere dalle indicazioni fornite dalle linee guida Anac n. 3, il codice dei contratti «contiene degli indizi tali da fare ritenere che la scelta in ordine alla competenza sulla verifica di anomalia dell'offerta sia (…) rimessa alla stessa stazione appaltante in sede di redazione della lex specialis di gara» (articolo Quotidiano Enti Locali & Pa del 29.08.2019).
---------------
MASSIMA
Il primo motivo, che configura come obbligatorio il supporto della Commissione all’attività valutativa dell’anomalia dell’offerta del RUP, è fondato.
La lex specialis di gara, art. 22 del disciplinare di gara (doc n. 1 prod. ricorrente 10 aprile 2019) ha previsto, infatti, che: “Al ricorrere dei presupposti di cui all’art. 97, comma 3, del Codice e in ogni altro caso in cui, in base a elementi specifici, l’offerta appaia anormalmente bassa, il RUP, con il supporto della Commissione, valuta la congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità delle offerte che appaiono anormalmente basse (comma 1)”.
L’art. 22 del disciplinare ha ulteriormente confermato il ruolo della Commissione nella valutazione di anomalia dell’offerta precisando che: “Il RUP, con il supporto della Commissione, esamina in seduta riservata le spiegazioni fornite dall’offerente e, ove non le ritenga sufficienti ad escludere l’anomalia, chiede per iscritto la presentazione, per iscritto, di ulteriori chiarimenti, assegnando un termine di n. giorni 5 dal ricevimento dell’offerta” (comma 4).
L’ultimo comma poi precisa: “Il RUP esclude, ai sensi dell’art. 97, commi 5 e 6 del Codice, le offerte che, in base all’esame degli elementi forniti con le spiegazioni risultino, nel complesso, inaffidabili”.
Il tenore della lex specialis è chiaro nell’imporre che la valutazione di anomalia dell’offerta sia svolta obbligatoriamente dal RUP con il supporto della Commissione.
A tal riguardo oltre al dato costituito dal tenore letterale dei commi primo e quarto depone in tal senso la previsione secondo la quale, come prescritto dal comma quarto, l’esame della giustificazioni avvenga in seduta riservata, con ciò rendendo palese la presenza contemporanea del RUP e della Commissione, non avendo altrimenti senso esprimersi in termini di seduta relativamente ad un organo monocratico.
Depone, inoltre, nel senso invocato dal ricorrente la previsione che l’esclusione sia prerogativa propria del RUP, con il che a contrario, deve ritenersi la competenza concorrente all’esame delle giustificazioni della Commissione e del RUP.
La controinteressata, tuttavia, ha spiegato ricorso incidentale avverso la disposizione di cui all’art. 22 del disciplinare di gara ove interpretata nel senso di richiedere obbligatoriamente l’intervento della Commissione, lamentandone l’illegittimità per violazione e falsa applicazione degli artt. 31, 77 e 97 del d.lgs. 50/2016, oltre che delle linee guida ANAC n. 3/2016 come modificate con deliberazione del Consiglio n. 1096 del 26.10.2016, e per violazione e falsa applicazione del principio di economicità e non aggravio del procedimento.
Si sostiene che le norme di cui agli artt. 31, 77 e 97 d.lgs. 50/16 escluderebbero la competenza della Commissione in merito alla valutazione di anomalia dell’offerta che conseguentemente ricadrebbe nella competenza residuale del RUP.
La tesi è priva di fondamento.
L’art. 77, comma 1, d.lgs. 50/2016 stabilisce: “Nelle procedure di aggiudicazione di contratti di appalti o di concessioni, limitatamente ai casi di aggiudicazione con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa la valutazione delle offerte dal punto di vista tecnico ed economico è affidata ad una commissione giudicatrice, composta da esperti nello specifico settore cui afferisce l'oggetto del contratto”.
Orbene tale norma nel prevedere che sia la commissione a valutare l’offerta induce a ritenere che anche la valutazione di anomalia dell’offerta sia di competenza della Commissione posto che anche la valutazione di anomalia si sostanzia in una valutazione dell’offerta e che nessuno meglio della Commissione, che conosce l’offerta per averla valutata, può operare la verifica di anomalia della stessa.
L’art. 97 d.lgs. 50/2016 stabilisce una generica competenza della stazione appaltante in ordine alla verifica di anomalia dell’offerta. A tal riguardo occorre rilevare come sia il RUP sia la Commissione siano, nella normalità dei casi, organi della stazione appaltante
L’art. 97, tuttavia, contiene degli indizi tali da fare ritenere che la scelta in ordine alla competenza sulla verifica di anomalia dell’offerta sia in ultima analisi rimessa alla stessa stazione appaltante in sede di redazione della lex specialis di gara.
Deve, infatti, rilevarsi come ai commi 2 e 2-bis dell’art. 97 d.lgs. 50/2016 sia prevista la competenza alternativa della Commissione o del RUP nella predisposizione dei criteri per la determinazione della soglia di anomalia.
Ne consegue che la disciplina di fonte primaria non opera una scelta a favore di un organo o di un altro.
La scelta deve, pertanto, essere rimessa alla stazione appaltante, la sola che conoscendo le peculiarità della singola competizione, in termini di valore economico, complessità fattuale, esigenze di rapidità ecc., può consapevolmente decidere a quale organo fare svolgere la verifica di anomalia.

Nella specie la lex specialis ha stabilito la regola del concorso di RUP e Commissione nella valutazione di anomalia dell’offerta.
Tale previsione non appare illogica o irrazionale ed anzi appare giustificata dalla complessità e dal valore della competizione.
Né può essere utilmente invocato il principio di speditezza o non aggravio del procedimento amministrativo posto che le esigenze di valutazione ponderata, attenta e competente dell’anomalia dell’offerta devono ritenersi prevalenti sull’esigenza di celerità che, non altrimenti specificata, si risolve in una mera petizione di principio.
La valutazione di anomalia dovrà, pertanto, essere ripetuta secondo le modalità di cui si darà conto di seguito.
Il Collegio ritiene di esaminare anche il merito del ricorso al fine di fornire orientamenti alla futura attività di verifica di anomalia dell’offerta da compiersi congiuntamente in apposita seduta secondo le previsioni dell’art. 22 del disciplinare di gara da parte del RUP con il supporto della Commissione.
A tal riguardo una premessa metodologica si impone al fine di evitare malintesi in ordine alla portata della verifica di anomalia dell’offerta nella gara de qua.
Si è, infatti, sostenuto, in particolare da parte della controinteressata, che, nelle fattispecie di partenariato pubblico-privato, la verifica di anomalia dell’offerta dovrebbe essere circoscritta alla coerenza del piano economico finanziario proposto.
Simile tesi è infondata, in generale, dovendo essere svolta, specie nelle concessioni -dove l’introito atteso dalla gestione del bene o del servizio appare fondamentale per l’equilibrio economico finanziario del rapporto- una penetrante indagine in ordine alla attendibilità e coerenza delle previsioni fornite, indagine che non può pretermettere l’esame dei dati sulla cui base le previsioni di redditività sono state formulate.
Simile tesi, inoltre, è infondata nello specifico caso portato all’attenzione del Collegio, atteso che la lex specialis di gara ha richiesto, in sede di valutazione di anomalia dell’offerta, una valutazione della “congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità delle offerte” (art. 22, comma 1, del disciplinare di gara).
L’enfasi posta dalla lex specialis di gara non appare frutto del caso ma di una meditata e condivisibile scelta di verificare la fondatezza delle giustificazioni e dei dati sulle quali le stesse si fondano per evitare che una concessione dall’oggetto così delicato, quale la gestione di presidi ospedalieri, possa essere compromessa successivamente per erronee valutazioni in ordine alla redditività e alla capacità di generare flussi di cassa.

EDILIZIA PRIVATALa presentazione (prima o dopo la proposizione del ricorso) di un’istanza di sanatoria di un abuso edilizio non determina l’inammissibilità, per carenza di interesse, o l’improcedibilità, per sopravvenuta carenza d’interesse, dell’impugnazione proposta avverso l’ordine di demolizione, ma comporta, al più, un arresto temporaneo dell’efficacia della misura repressiva, che riacquista la sua efficacia nel caso di rigetto della domanda di sanatoria.
---------------

Premesso che tale domanda ha ad oggetto soltanto la traslazione dell’area di sedime dell’edificio il fase di realizzazione dello stesso, l’eccezione comunque non può essere accolta in quanto -secondo una consolidata e condivisibile giurisprudenza (Cons. Stato, Sez. IV, 10.09.2018, n. 5293; id., Sez. VI, 27.02.2018, n. 1171)- la presentazione (prima o dopo la proposizione del ricorso) di un’istanza di sanatoria di un abuso edilizio (alla quale può essere assimilata la domanda di regolarizzazione ai sensi dell’art. 128, comma 8, legge provinciale n. 1/2008) non determina l’inammissibilità, per carenza di interesse, o l’improcedibilità, per sopravvenuta carenza d’interesse, dell’impugnazione proposta avverso l’ordine di demolizione, ma comporta, al più, un arresto temporaneo dell’efficacia della misura repressiva, che riacquista la sua efficacia nel caso di rigetto della domanda di sanatoria (TRGA Trentino Alto Adige, sentenza 08.08.2019 n. 108 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

APPALTI: Esclusione dalla gara per gravi illeciti professionali.
In relazione alle ipotesi in cui i fatti considerati dall’amministrazione siano oggetto di un procedimento penale, deve riconoscersi alla stazione appaltante la facoltà di escludere un concorrente per ritenuti “gravi illeciti professionali” a prescindere dalla definitività degli accertamenti compiuti in sede penale, ma resta ferma la necessità che il potere esercitato dall’amministrazione sottenda un’adeguata istruttoria, un compiuto contraddittorio e una congrua motivazione.
E' certamente vero che, mentre nel processo penale deve essere raggiunta la prova piena degli elementi del reato contestato, un’amministrazione aggiudicatrice che intenda escludere un operatore economico deve solo dimostrare i fatti che ne rendano dubbia l’integrità e affidabilità; nondimeno, il fatto in sé del rinvio a giudizio, seppure per un grave reato commesso, in ipotesi, in correità con funzionari comunali, non è espressivo dell’inaffidabilità dell’operatore, perché nella materia in esame non è configurabile alcun automatismo, ma si impone all’amministrazione, dotata di poteri discrezionali, di procedere ad un vaglio accurato degli elementi di fatto a disposizione, delle risultanze istruttorie, dei supporti probatori e delle risultanze del confronto dialettico con l’operatore interessato
(TAR Lombardia-Milano, Sez. I, sentenza 24.07.2019 n. 1724 - commento tratto da
https://camerainsubria.blogspot.com).
---------------
2) Con un primo gruppo di censure, la ricorrente lamenta la violazione sostanziale delle garanzie partecipative e la carenza di istruttoria e di valutazione, quanto meno in ordine all’adozione di misure di self cleaning.
2.1) Tanto la ricorrente, quanto l’amministrazione resistente, sviluppano argomentazioni che pongono sullo sfondo il problema della possibilità per una stazione appaltante di prendere in esame, ai fini della valutazione della sussistenza in concreto della fattispecie delineata dall’art. 80, comma 5, lett. c), del d.l.vo 2016, n. 50, anche i fatti che siano oggetto di un rinvio a giudizio.
Sul punto, il Tribunale evidenzia, in linea generale e in coerenza con il prevalente orientamento della giurisprudenza amministrativa e della Corte di Giustizia UE, che anche i fatti oggetto di un procedimento penale in corso possono costituire “mezzi adeguati”, per un’amministrazione aggiudicatrice, al fine di dimostrare che un operatore economico si sia reso responsabile di gravi illeciti professionali.
La giurisprudenza eurounitaria, nell’individuare le “ricerche e verifiche” che le stazioni appaltanti possono condurre per accertare se determinati fatti, oggetto di un procedimento penale, abbiano reso dubbia l’integrità di un operatore economico, laddove esista “una procedura specifica disciplinata dal diritto dell'Unione o dal diritto nazionale per perseguire determinate violazioni e in cui particolari organismi sono incaricati di effettuare indagini al riguardo”, ha precisato che l’amministrazione aggiudicatrice, “nell’ambito della valutazione delle prove fornite, deve basarsi in linea di massima sull'esito di siffatta procedura” (Corte di Giustizia UE, 24.10.2018, C-124/17, punti 24-25).
Si badi, la Corte di Giustizia non ha affermato l’impossibilità per una stazione appaltante di procedere ad un’autonoma valutazione dei fatti oggetto di un procedimento penale in corso, ma ha statuito che “occorre tener conto delle funzioni rispettive, da un lato, delle amministrazioni aggiudicatrici e, dall'altro, delle autorità investigative”, precisando che “mentre queste ultime hanno il compito di stabilire la responsabilità di determinati agenti nel commettere una violazione a una norma di diritto, accertando con imparzialità la realtà di fatti che possono costituire una siffatta violazione, nonché punendo il comportamento illecito pregresso di detti agenti, le amministrazioni aggiudicatrici devono valutare i rischi cui potrebbero essere esposte aggiudicando un appalto a un offerente la cui integrità o affidabilità sia dubbia” (v. punto 26, giur. cit.).
Ad analoghe conclusioni giunge la giurisprudenza amministrativa, ritenendo che, in linea generale, l’art. 80, c. 5, lett. c) cit., rimetta alla stazione appaltante il potere di apprezzamento delle condotte dell’operatore economico che possono integrare un “grave illecito professionale”, tale da porne in dubbio l’integrità e l’affidabilità, anche oltre le ipotesi elencate nel medesimo articolo (Consiglio di Stato, Sez. V, 03.09.2018, n. 5142).
E’ pacifico in giurisprudenza che non è indispensabile che i gravi illeciti professionali, posti a fondamento dell’espulsione del concorrente dalla gara, siano accertati con sentenza, anche se non definitiva, essendo, infatti, sufficiente che gli stessi siano ricavabili da altri gravi indizi (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 27.02.2019, n. 1367; Consiglio di Stato, Sez. V, 20.03.2019, n. 1846), nel contesto di un ampio potere discrezionale riconosciuto alle stazioni appaltanti.
Potere che trova diretto riconoscimento nell’ampiezza della formulazione lessicale utilizzata dall’art. 57, comma 4 lett. c), della direttiva 2014/24, che, consentendo di escludere i partecipanti che abbiano commesso “gravi illeciti professionali”, riconosce un ampio potere valutativo alle amministrazioni aggiudicatrici, ciò che ha indotto la giurisprudenza a dubitare della legittimità degli automatismi previsti dall’art. 80, comma 5, lett. c), del d.l.vo 2016, n. 50.
Sul punto vale rammentare che, a fronte del quesito posto dal TAR Campania (ordinanza n. 5893 del 13.12.2017), l’Avvocato Generale -nelle conclusioni rese nella causa C-41/18 in data 07.03.2019- ha sostenuto che la normativa italiana, nella parte in cui preclude la partecipazione ad un operatore economico che non avesse contestato in giudizio la risoluzione anticipata di un precedente contratto di appalto, “sottrae all’amministrazione aggiudicatrice la facoltà di valutare pienamente l’affidabilità del candidato” (v. punto 53), restringendone indebitamente il campo di azione (v. punto 55. Un’analoga questione è stata peraltro sollevata da Consiglio di Stato, 03.05.2018 n. 2639).
L’art. 80, comma 5, cit. è stato modificato dall’art. 5, comma 1, del d.l. 2018, n. 135, convertito con L. 2019 n. 12, sicché se, da un lato, si consente alle amministrazioni aggiudicatrici di escludere il concorrente cha abbia subito una risoluzione per inadempimento, una condanna al risarcimento, o altre sanzioni, anche a fronte dalla loro mancata contestazione, dall’altro, si prescrive che, in tali casi, la stazione appaltante motivi anche con riferimento al tempo trascorso dalla violazione e alla gravità della stessa.
Ecco, allora, che tanto il paradigma normativo, quanto quello giurisprudenziale, palesano, ai fini dell’individuazione dei “gravi illeciti professionali”, una tendenziale riduzione delle fattispecie tipiche, normativamente previste, in favore della dilatazione dei poteri valutativi delle stazioni appaltanti.
In altre parole, le stazioni appaltanti sono chiamate ad individuare in concreto le condotte suscettibili di integrare un “grave illecito professionale” e, pertanto, devono soddisfare un preciso onere motivazionale, palesando le ragioni fattuali e giuridiche sottese all’esercizio dei poteri discrezionali loro attribuiti.
In tal senso, la giurisprudenza riconosce che il vigente art. 80, comma 5 lett. c), del dl.vo 2016 n. 50 ha dilatato il potere valutativo discrezionale delle amministrazioni aggiudicatrici in tema di esclusione dei concorrenti, correlandone l’esercizio ad un “concetto giuridico indeterminato”, sicché spetta alle stazioni appaltanti declinare, caso per caso, la condotta dell’operatore economico “colpevole di gravi illeciti professionali” (sul punto, Consiglio di Stato, Sez. III, 23.11.2017, n. 5467).
Con riferimento a quest’ultimo aspetto, va evidenziato (cfr. giur. ult. cit.) che:
   - la categoria dei concetti giuridici a contenuto indeterminato attiene ad una particolare tecnica legislativa, nella quale, per individuare il fatto produttivo di effetti, la norma non descrive la fattispecie astratta in maniera tassativa ed esaustiva, ma rinvia, per la sussunzione del fatto concreto nell’ipotesi normativa, all’integrazione dell’interprete, mediante l’utilizzo di concetti che vanno completati e specificati con elementi o criteri extragiuridici;
   - a fronte di concetti giuridici indeterminati, l’Amministrazione dispone di un più ampio potere discrezionale, ciò che è potenzialmente suscettibile di pregiudicare il principio di legalità, dovendo, pertanto, richiedersi l’adempimento di un onere motivazionale rafforzato;
   - conseguentemente, quando la stazione appaltante esclude un operatore economico perché considerato colpevole di un grave illecito professionale, non compreso nell’elenco dell’art. 80, comma 5 lett. c) cit., deve adeguatamente motivare l’esercizio di siffatta discrezionalità ed in maniera ben più rigorosa ed impegnativa rispetto a quanto avviene a fronte delle particolari ipotesi esemplificate dal testo di legge (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 02.03.2018, n. 1299).
In definitiva, anche in relazione alle ipotesi in cui i fatti considerati dall’amministrazione siano oggetto di un procedimento penale, deve riconoscersi alla stazione appaltante la facoltà di escludere un concorrente per ritenuti “gravi illeciti professionali” a prescindere dalla definitività degli accertamenti compiuti in sede penale, ma resta ferma la necessità che il potere esercitato dall’amministrazione sottenda un’adeguata istruttoria, un compiuto contraddittorio e una congrua motivazione, secondo quanto sinora precisato.

EDILIZIA PRIVATA - LAVORI PUBBLICI: Valutazione d'incidenza ambientale, il Tar verifica illogicità e difetti procedimentali.
La valutazione di incidenza ambientale (cd. Vinca), similmente alla valutazione di impatto ambientale (Via), si caratterizza quale giudizio di ampia discrezionalità oltre che di tipo tecnico, anche amministrativa, sul piano dell'apprezzamento degli interessi pubblici in rilievo e della loro ponderazione rispetto all'interesse all'esecuzione dell'opera.
Il sindacato del giudice amministrativo, di conseguenza, è limitato alla manifesta illogicità, incongruità, travisamento o macroscopici difetti di motivazione o di istruttoria, diversamente ricadendosi in un inammissibile riesame nel merito con sostituzione della valutazione giudiziale a quella affidata dal legislatore all'amministrazione.

---------------
Nell’esame dei diversi motivi risulta necessario rammentare che la valutazione di incidenza ambientale (cd. Vinca), similmente alla valutazione di impatto ambientale (Via), si caratterizza quale giudizio di ampia discrezionalità oltre che di tipo tecnico, anche amministrativa, sul piano dell'apprezzamento degli interessi pubblici in rilievo e della loro ponderazione rispetto all'interesse all'esecuzione dell'opera (TAR Calabria–Catanzaro n. 2057/2016; TAR Umbria, 07.11.2013, n. 515; per la VIA cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 22.06.2009, n. 4206; Cons. Stato., Sez. V, 21.11.2007, n. 5910; Cons. Stato, Sez. VI, 17.05.2006, n. 2851; Cons. Stato, Sez. IV, 22.07.2005, n. 3917).
Il sindacato del giudice amministrativo, di conseguenza, è limitato alla manifesta illogicità, incongruità, travisamento o macroscopici difetti di motivazione o di istruttoria (Cons. Stato, Sez. V, 21.11.2007, n. 5910; Cons. Stato, Sez. IV, 17.09.2013, n. 4611; TAR Puglia-Lecce, Sez. I, 26.01.2011, n. 135; TAR. Toscana, Sez. II, 20.04.2010, n. 986), diversamente ricadendosi in un inammissibile riesame nel merito con sostituzione della valutazione giudiziale a quella affidata dal legislatore all'amministrazione (
TAR Calabria-Catanzaro, Sez. I, sentenza 19.07.2019 n. 1455 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA: Scelta delle misure per far cessare le immissioni da rumore e prova del danno patrimoniale da immissioni superiori alla normale tollerabilità.
Nell'accogliere la domanda volta a far cessare le immissioni, il giudice del merito, pur avendo la facoltà di scegliere tra le diverse misure consentite dalla norma, ha tuttavia l'obbligo di precisare le ragioni della scelta dell'una o dell'altra e di indicare con sufficiente determinazione le misure in concreto adottate, soprattutto quando ritenga impossibile adottare misure meno invasive ed indispensabile condannare il convenuto alla cessazione delle immissioni e quindi anche dell'attività che ad esse dà luogo.
Il danno non patrimoniale subito in conseguenza di immissioni di rumore superiore alla normale tollerabilità non può ritenersi sussistente in re ipsa, atteso che tale concetto giunge ad identificare il danno risarcibile con la lesione del diritto (nella specie quello al normale svolgimento della vita familiare all'interno della propria abitazione ed alla libera e piena esplicazione delle proprie abitudini di vita quotidiane) ed a configurare un vero e proprio danno punitivo, per il quale non vi è copertura normativa, ponendosi così in contrasto sia con l'insegnamento delle Sezioni Unite della S.C. (sent. n. 26972 del 2008), secondo il quale quel che rileva ai fini risarcitori è il danno-conseguenza, che deve essere allegato e provato, sia con l'ulteriore e più recente intervento nomofilattico (sent. n. 16601 del 2017) che ha riconosciuto la compatibilità del danno punitivo con l'ordinamento solo nel caso di espressa sua previsione normativa, in applicazione dell'art. 23 Cost.;
Ne consegue che il danneggiato che ne chieda in giudizio il risarcimento è tenuto a provare di aver subito un effettivo pregiudizio in termini di disagi sofferti in dipendenza della difficile vivibilità della casa, potendosi a tal fine avvalersi anche di presunzioni gravi, precise e concordanti, sulla base però di elementi indiziari (da allegare e provare da parte del preteso danneggiato) diversi dal fatto in sé dell'esistenza di immissioni di rumore superiori alla normale tollerabilità
(Corte di Cassazione, Sez. VI civile, ordinanza 18.07.2019 n. 19434 - commento tratto da
https://camerainsubria.blogspot.com).
---------------
MASSIMA
7. È altresì fondato il terzo motivo, di rilievo logico preliminare rispetto al secondo.
La pronunzia impugnata conferma la decisione di primo grado, che aveva riconosciuto il danno in questione nella misura sopra indicata —in quanto derivante dalla lesione del diritto (non alla salute ma) al normale svolgimento della vita familiare all'interno della propria abitazione ed il diritto alla libera e piena esplicazione delle proprie abitudini di vita quotidiane, quali diritti costituzionalmente garantiti, nonché tutelati dall'art. 8 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo— limitandosi a richiamare il principio rinvenibile in alcune pronunce di questa Corte, predicativo dell'esistenza di un danno in re ipsa ogniqualvolta venga accertata la non tollerabilità delle immissioni (Cass. 18/10/1978, n. 4693; 12/03/1987, n. 2580 Rv. 451713; 13/03/2007, n. 5844).
Siffatto principio, tralaticiamente ribadito ancora di recente (v. Cass. 12/02/2016, n. 2864), non è condiviso da più recente giurisprudenza, secondo la quale, anche nell'ipotesi considerata, il danno non può essere considerato in re ipsa ma deve essere provato secondo la regola generale dell'art. 2697 cod. civ.. Ne consegue che la relativa allegazione deve essere circostanziata e riferirsi a fatti specifici e precisi non potendo risolversi in mere enunciazioni di carattere generico, astratto, eventuale ed ipotetico (Cass. 09/11/2018, n. 28742; 29/01/2018, n. 2056).
A tale secondo indirizzo si intende qui dare continuità.
È invero ormai generalmente riconosciuta, almeno in via di principio, l'antiteticità del concetto di danno in re ipsa —il quale, anche letteralmente, postula la coincidenza del danno risarcibile con l'evento dannoso (e al quale pure, in passato, non va dimenticato, si era fatto ricorso, per giustificare la risarcibilità del danno biologico, attraverso l'elaborazione del concetto, sovrapponibile, di danno- vento: v. Corte cost. n. 184 del 1986)— rispetto al sistema di responsabilità civile, fondato all'opposto sulla netta distinzione, ex artt. 1223 e 2056 cod. civ., tra fatto illecito, contrattuale o extracontrattuale, produttivo del danno e il danno stesso, da identificare nelle conseguenze pregiudizievoli di quel fatto, nella loro duplice possibile fenomenologia di «danno emergente» (danno «interno», che incide sul patrimonio già esistente del soggetto) e di «lucro cessante» (che, di quel patrimonio, è proiezione dinamica ed esterna), come tale apprezzabile sia in ambito patrimoniale che non patrimoniale (v. Cass. 17/01/2018, n. 901, in motivazione, pag. 27): perdita-danno emergente-sofferenza interiore, da un lato, e, dall'altro, mancato guadagno-lucro cessante-danno alla persona nei suoi aspetti esteriori/relazionali.
In ambito di responsabilità aquiliana ciò è definitivamente chiarito dalle già richiamate sentenze c.d. di San Martino (Cass. Sez. U. 11/11/2008, nn. 26972-26975) che, proprio con riferimento al danno non patrimoniale, evidenziano come il sistema fornisce una struttura dell'illecito «articolata negli elementi costituiti dalla condotta, dal nesso causale tra questa e l'evento dannoso, e dal danno che da quello consegue (danno-conseguenza)», essendo l'evento dannoso rappresentato dalla «lesione dell'interesse protetto».
Pertanto quel che rileva ai fini risarcitori è il danno-conseguenza, «che deve essere allegato e provato»; non è accettabile la tesi che identifica il danno con l'evento dannoso, ovvero come danno-evento, e parimenti da disattendere è la tesi che colloca il danno appunto in re ipsa, perché così «snatura la funzione del risarcimento, che verrebbe concesso non in conseguenza dell'effettivo accertamento di un danno, ma quale pena privata per un comportamento lesivo».
Può peraltro al riguardo rammentarsi che già Cass. Sez. U. 11/01/2008, n. 576, di poco anteriore, in materia di responsabilità da trasfusione di sangue infetto, avvertiva che «il danno rileva ... sotto due profili diversi: come evento lesivo e come insieme di conseguenze risarcibili, retto il primo dalla causalità materiale ed il secondo da quella giuridica. Il danno oggetto dell'obbligazione risarcitoria aquiliana è ... esclusivamente il danno conseguenza del fatto lesivo (di cui è un elemento l'evento lesivo). Se sussiste solo il fatto lesivo, ma non vi è un danno-conseguenza, non vi è l'obbligazione risarcitoria».
È ben vero che la prova del pregiudizio (sofferto a causa della lesione del diritto al normale svolgimento della vita familiare all'interno della propria abitazione ed il diritto alla libera e piena esplicazione delle proprie abitudini di vita quotidiane assolta conseguente alle immissioni intollerabili) può —e anzi normalmente non potrà che— essere fornita attraverso presunzioni (come nel caso considerato da Cass. 03/10/2018, n. 23754, ove si evidenzia che il complessivo materiale probatorio comprovava «un quadro sufficientemente chiaro e completo dei disagi sofferti dalla famiglia ..., con i trasferimenti fuori di casa, le assenze a scuola dei figli e le altre circostanze sopravvenute in dipendenza della difficile vivibilità della casa»).
Ciò tuttavia è ben diverso dall'affermare che il danno da immissioni intollerabili sia da considerare in re ipsa.
Ed invero, una cosa è dire che il danno è presunto (con inversione dell'onere della prova, addossandosi al danneggiante quello di provare il contrario), altra è dire che può essere provato per presunzioni.
La «presunzione» del danno, in quest'ultima corretta prospettiva, è solo il risultato finale della valutazione da compiere ed equivale a dire «convincimento basato su ragionamento probatorio di tipo presuntivo, ex art. 2729 cod. civ.», il quale però non può mancare e deve poter essere verificabile. Nel senso usato invece secondo l'orientamento qui respinto, mancando sovente ogni riferimento a tale necessario passaggio logico intermedio, esso acquista il diverso significato di mera regola di giudizio che solleva (il «presunto» danneggiato) dall'onere di fornire elementi indiziari (diversi rispetto al mero fatto lesivo) che possano giustificare quel convincimento e pone piuttosto l'onere della prova contraria a carico del «presunto» danneggiante.
Mette conto al riguardo ancora soggiungere che, in mancanza di allegazione e prova di tali elementi indiziari, il riconoscimento di un danno risarcibile comporta la sovrapposizione tra danno-evento e danno-conseguenza, con il che si trasmoda dal «tradizionale danno compensativo/ripristinatorio» a quello del risarcimento con funzione punitiva in contrasto anche con l'ulteriore intervento nomofilattico di Cass. Sez. U. 05/07/2017, n. 16601, che ha riconosciuto la compatibilità del danno punitivo con l'ordinamento ponendo però come limite l'espressa sua previsione normativa, in applicazione dell'art. 23 Cost..
Ogni elemento sanzionatorio che venga a sostituire —in ultima analisi— quello risarcitorio non può, dunque, derivare da volontà del giudicante, bensì esige riserva di legge (v. in tal senso, sia pure in ambito di danno patrimoniale, ma alla stregua di considerazioni certamente valide anche, mutatis mutandis, nel presente contesto, Cass. 04/12/2018, n. 31233; 25/05/2018, n. 13071).
Deve sul punto in conclusione affermarsi il seguente principio di diritto:
il danno non patrimoniale subito in conseguenza di immissioni di rumore superiore alla normale tollerabilità non può ritenersi sussistente in re ipsa, atteso che tale concetto giunge ad identificare il danno risarcibile con la lesione del diritto (nella specie quello al normale svolgimento della vita familiare all'interno della propria abitazione ed alla libera e piena esplicazione delle proprie abitudini di vita quotidiane) ed a configurare un vero e proprio danno punitivo, per il quale non vi è copertura normativa, ponendosi così in contrasto sia con l'insegnamento delle Sezioni Unite della S.C. (sent. n. 26972 del 2008) secondo il quale quel che rileva ai fini risarcitori è il danno-conseguenza, che deve essere allegato e provato, sia con l'ulteriore e più recente intervento nomofilattico (sent. n. 16601 del 2017) che ha riconosciuto la compatibilità del danno punitivo con l'ordinamento solo nel caso di espressa sua previsione normativa, in applicazione dell'art. 23 Cost..
Ne consegue che il danneggiato che ne chieda in giudizio il risarcimento è tenuto a provare di aver subito un effettivo pregiudizio in termini di disagi sofferti in dipendenza della difficile vivibilità della casa, potendosi a tal fine avvalersi anche di presunzioni gravi, precise e concordanti, sulla base però di elementi indiziari (da allegare e provare da parte del preteso danneggiato) diversi dal fatto in sé dell'esistenza di immissioni di rumore superiori alla normale tollerabilità.

La sentenza impugnata applica una regola di giudizio evidentemente difforme da tale principio e va pertanto, anche sul punto, cassata, restando assorbito l'esame dei restanti due motivi di ricorso.

AMBIENTE-ECOLOGIA: RIFIUTI – Trasporto dei rifiuti – Abbandono dei rifiuti – Obbligo di rimozione – Ordinanza sindacale di rimozione, smaltimento e ripristino dei luoghi – Carenza dei presupposti soggettivi – Proprietario “incolpevole” – Disapplicazione dell’atto amministrativo illegittimo – Artt. 192, 193, 255, D.L.vo n. 152/2006 – Giurisprudenza.
In materia di di abbandono dei rifiuti e al correlato obbligo di rimozione e ripristino dei luoghi, la sanzione penale di cui all’art. 255, comma 3, D.Lvo n. 152/2006, è rivolta propriamente ai destinatari formali dell’ordinanza sindacale, mentre i precetti di cui agli artt. 192 e 193, sono rivolti ai responsabili dell’abbandono di rifiuti e ai proprietari del terreno inquinato.
In ogni caso, spetta a costoro, per evitare di rendersi responsabili dell’inottemperanza, di ottenere l’annullamento dell’ordinanza sindacale per via amministrativa o per via giurisdizionale, o –al limite– di provare in sede penale di non essere proprietari del terreno ne’ responsabili dell’abbandono, al fine di ottenere dal giudice penale la disapplicazione dell’ordinanza per illegittimità (cioè per mancanza dei presupposti soggettivi).
Nella fattispecie, l’imputato, aveva provato l’assenza di sua responsabilità nell’abbandono, al fine di ottenere la disapplicazione della ordinanza illegittima (per carenza dei presupposti soggettivi), e richiedeva la disapplicazione dell’atto amministrativo illegittimo e conseguente assoluzione per insussistenza del fatto
(Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 17.07.2019 n. 31291 - link a www.ambientediritto.it).

EDILIZIA PRIVATAL’espressione “volumi tecnici” corrisponde a opere prive di qualsivoglia autonomia funzionale, anche solo potenziale, in quanto aventi una consistenza volumetrica del tutto contenuta e destinati unicamente a contenere impianti serventi di una costruzione principale per essenziali esigenze tecnico-funzionali della medesima e che non possono essere in alcun modo ubicati al suo interno.
Volumi che non comportano, cioè, aumento di carico territoriale o di impatto visivo, mentre al di fuori di tale ambito deve escludersi che possa negarsi rilevanza giuridica a volumi comunque esistenti nella realtà fisica.
---------------

La conclusione non può essere condivisa, se si considera che l’espressione “volumi tecnici” corrisponde a opere prive di qualsivoglia autonomia funzionale, anche solo potenziale, in quanto aventi una consistenza volumetrica del tutto contenuta e destinati unicamente a contenere impianti serventi di una costruzione principale per essenziali esigenze tecnico-funzionali della medesima e che non possono essere in alcun modo ubicati al suo interno.
Volumi che non comportano, cioè, aumento di carico territoriale o di impatto visivo, mentre al di fuori di tale ambito deve escludersi che possa negarsi rilevanza giuridica a volumi comunque esistenti nella realtà fisica (fra le moltissime, cfr. Cons. Stato, sez. V, 11.07.2016, n. 3059; id., sez. VI, 29.01.2015, n. 406; id., sez. V, 17.06.2014, n. 3074) (TAR Toscana, Sez. III, sentenza 17.07.2019 n. 1113 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

URBANISTICAIncostituzionale la legge regionale lombarda in materia di consumo di suolo che, nella fase transitoria, impedisca varianti urbanistiche anche di tipo riduttivo.
La Corte costituzionale dichiara la illegittimità costituzionale delle disposizioni regionali della Lombardia che impedivano ai Comuni -nelle more dell’adeguamento dei piani urbanistici comunali ai principi regionali relativi alla riduzione del consumo di suolo ed alla riqualificazione di quello già degradato- la variazione dei documenti di piano vigenti nella ipotesi di “anticipata riduzione” delle esistenti potenzialità edificatorie (Corte Costituzionale, sentenza 16.07.2019 n. 179).
---------------
Urbanistica ed edilizia – Regione Lombardia – Riduzione del consumo del suolo e riqualificazione del suolo degradato – Fase transitoria – Funzione di pianificazione urbanistica comunale – Limiti – Incostituzionalità
È incostituzionale, per violazione del combinato disposto dell’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., relativamente alla competenza esclusiva statale sulle funzioni fondamentali, e degli artt. 5 e 118, primo e secondo comma, Cost., con riguardo al principio di sussidiarietà verticale, l’ultimo periodo dell’art. 5, comma 4, della legge della Regione Lombardia 28.11.2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato), nel testo precedente alle modifiche apportate dalla legge della Regione Lombardia 26.05.2017, n. 16, recante «Modifiche all’articolo 5 della legge regionale 28.11.2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato)», nella parte in cui non consente ai Comuni, sino all’adeguamento degli strumenti urbanistici sulla base dei principi previsti dalla medesima legge regionale n. 31 del 2014 (riduzione consumo suolo e riqualificazione di quello degradato), di apportare varianti che riducono le previsioni e i programmi edificatori nel documento di piano vigente (1).
---------------
   (1) I. – Con la sentenza in rassegna la Corte costituzionale dichiara illegittima la disposizione regionale di cui all’art. 5, comma 4, ultimo periodo, l.r. Lombardia 28.11.2014, n. 31 (“Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato”), con la quale, in attesa dell’adeguamento del piano urbanistico comunale alle finalità ed ai principi generali ivi contenuti, venivano mantenute ferme le previsioni edificatorie contemplate nei vigenti strumenti di piano di livello comunale.
Una simile disposizione, secondo la Corte, si pone in contrasto con le norme costituzionali in tema di funzioni fondamentali degli enti locali e di sussidiarietà verticale atteso che il potere urbanistico comunale verrebbe di fatto vanificato e paralizzato nell’ipotesi, altresì, ove quest’ultimo risulti preordinato ad introdurre, sempre nella fase transitoria, modificazioni riduttive delle attuali potenzialità edificatorie (modificazioni, queste, idonee anzi ad “anticipare” le suddette finalità della richiamata legge regionale).
   II. – Più in particolare:
      a) alcuni proprietari di suoli (a loro tempo edificabili) impugnavano la variante al piano regolatore del Comune di Brescia con cui le loro rispettive originarie facoltà edificatorie venivano cancellate.
Il Tar per la Lombardia, sez. staccata di Brescia, con sentenza 17.01.2017, n. 47, accoglieva il ricorso dal momento che l’art. 5, comma 4, ultimo periodo, della legge regionale n. 31 del 2014, impedisce la possibilità di introdurre varianti di questo tipo nelle more dell’adeguamento degli strumenti urbanistici comunali alle finalità ed ai principi di cui alla stessa legge regionale (riduzione consumo suolo e riqualificazione di quello degradato).
Una volta appellata la suddetta sentenza di primo grado il Consiglio di Stato, con ordinanza n. 5711 del 04.12.2017 della quarta sezione (oggetto della News US del 21.12.2017 ed alla quale si rinvia per ogni approfondimento di giurisprudenza e di dottrina), ha sollevato q.l.c. della richiamata disposizione regionale transitoria per la violazione sia delle competenze esclusive statali in materia di funzioni fondamentali degli enti locali di cui all’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. (e tra queste anche di quella in tema di pianificazione urbanistica comunali), sia del principio di sussidiarietà verticale di cui all’art. 118, primo comma, Cost.;
      b) questo in sintesi il ragionamento sviluppato dalla Corte costituzionale:
         b1) la disposizione transitoria regionale consente, nelle more dell’adeguamento del piano comunale alle predette finalità di riduzione e di riqualificazione della stessa legge regionale, soltanto varianti di riorganizzazione planovolumetrica, tipologica o progettuale di interventi già previsti. Compressioni delle facoltà edificatorie quali quelle apportate con la variante oggetto di impugnativa non sarebbero invece ammesse;
         b2) le finalità perseguite dalla legge regionale n. 31 del 2014 sono senz’altro degne della massima considerazione, atteso che il consumo di suolo costituisce uno dei più gravi problemi in termini di sostenibilità e di tutela delle risorse ambientali;
         b3) occorre al tempo stesso considerare: da un lato il riconoscimento della pianificazione urbanistica nel novero delle funzioni fondamentali degli enti locali e in particolare di quelli comunali; dall’altro lato la possibilità per il legislatore regionale, data la competenza costituzionalmente riservata in materia di “governo del territorio” (art. 117, terzo comma, Cost.), di disciplinare e di conformare tale competenza amministrativa comunale;
         b4) nella ricerca di un “punto di equilibrio tra regionalismo e municipalismo” occorre comunque che le leggi regionali in materia di “governo del territorio”, nel conformare e disciplinare come detto la funzione urbanistica comunale, non giungano mai a paralizzare o a vanificare quest’ultima;
         b5) un tale punto di equilibrio non va fissato in astratto ma va ricercato in concreto, attraverso una valutazione “caso per caso” basata su un test di proporzionalità che deve bilanciare: da un lato la meritevolezza dell’interesse perseguito dal legislatore regionale; dall’altro lato la adeguatezza e la stretta necessità del mezzo utilizzato per disciplinare ed eventualmente limitare le funzioni urbanistiche comunali in vista degli obiettivi che, più “a monte”, si intendono realizzare (criterio del “minimo mezzo utile per perseguire gli scopi del legislatore regionale”);
         b6) in questa direzione, se per un verso lo scopo perseguito dal legislatore regionale (riduzione consumo di suolo) costituisce senz’altro legittimo esercizio delle proprie competenze costituzionalmente riservate, per altro verso lo strumento utilizzato (divieto varianti anche in caso di eliminazione di facoltà edificatorie) si rivela non solo non necessario ma addirittura contraddittorio rispetto alle finalità poste dalla stessa legge regionale;
         b7) ed infatti: la compressione della potestas variandi in capo all’amministrazione comunale, anche in caso di eliminazione di precedenti facoltà edificatorie, non solo impedisce oltre misura l’esplicazione di una funzione fondamentale degli enti locali ma addirittura preclude, in termini “paradossali”, il raggiungimento “in anticipo” delle finalità di fondo della legislazione regionale (riduzione consumo di suolo);
         b8) né potrebbe invocarsi la violazione del legittimo affidamento in capo ai proprietari circa la pregressa vocazione edificatoria dei rispettivi suoli, e tanto in considerazione di una univoca giurisprudenza del Consiglio di Stato (vengono qui citate: “Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenze 12.05.2016, n. 1907 e 07.11.2012, n. 5665.....”) diretta a non ritenere tutelabili, sotto tale specifico profilo, le posizioni di coloro che non hanno stipulato almeno una convenzione urbanistica.
   III. – Si segnala per completezza quanto segue:
      c) sulle iniziative legislative in tema di riduzione del consumo di suolo si veda:
         c1) disegno di legge n. A.C. 2039 della XVII Legislatura (disegno di legge di iniziativa governativa, c.d. collegato ambientale, in materia di “Contenimento del consumo di suolo e riuso del suolo edificato” – presentato il 03.02.2014) poi non definitivamente approvato e secondo cui il suolo costituisce “bene comune e risorsa non rinnovabile, che esplica funzioni e produce servizi ecosistemici e che deve essere tutelato anche in funzione della prevenzione e della mitigazione degli eventi di dissesto idrogeologico e delle strategie di adattamento ai cambiamenti climatici” (cfr. relazione illustrativa, pag. 2). Ulteriore principio fondamentale è poi “quello della priorità del riuso del suolo edificato esistente e della rigenerazione urbana rispetto all’ulteriore consumo di suolo inedificato” (cfr. relazione illustrativa, pag. 2).
Con decreto ministeriale, da adottare dietro parere della Conferenza unificata e sulla base di criteri da quest’ultima predeterminati, sarebbe poi stato fissato “a livello nazionale … il limite quantitativo di riduzione del consumo di suolo in vista del graduale azzeramento del consumo in coerenza con quanto stabilito dalla Commissione europea circa il traguardo da raggiungere entro il 2050” (cfr. relazione illustrativa, pag. 3). Sulla base di tale programmazione di livello nazionale le singole regioni avrebbero poi dato concreta attuazione alle norme di principio della legislazione statale. Ciò anche ai fini del riuso e della rigenerazione edilizia (attuata in concreto dalle amministrazioni comunali).
Veniva infine prevista una disposizione transitoria (alquanto più stringente di quella della Regione Lombardia oggetto della decisione della Corte costituzionale n. 179 del 2019) diretta a congelare per tre anni il consumo di suolo, fatta eccezione per opere già inserite nei relativi strumenti di programmazione e con salvezza, in ogni caso, dei procedimenti in corso al momento della entrata in vigore della legge stessa;
         c2) A.S. 984 della XVIII Legislatura tuttora in corso (disegno di legge di iniziativa parlamentare recante “Disposizioni per la rigenerazione urbana e per il contrasto al consumo di suolo”, presentato in data 07.12.2018) con cui, dopo avere ribadito alcuni principi sulla riduzione del consumo di suolo e sulla priorità del riuso e della rigenerazione in analogia rispetto al richiamato d.d.l. 2039 (ma senza prevedere una programmazione di livello nazionale), viene prevista una più ampia ed articolata disciplina del periodo transitorio con cui, tra l’altro, sono innanzitutto fatti salvi “i poteri di pianificazione urbanistica dei comuni in senso più riduttivo” (art. 3, comma 5).
Si prevede poi un progressivo decremento, quanto al nuovo consumo di suolo, sia dei piani già previsti dagli strumenti urbanistici vigenti al momento della entrata in vigore della legge, sia di quelli approvati successivamente ad essa. È in ogni caso previsto un incremento del contributo di costruzione;
      d) a livello eurounitario si veda:
         d1) comunicazione della Commissione del 22.09.2006, recante “Strategia tematica per la protezione del suolo”, la quale, dopo avere descritto il quadro di intervento e lo stato di estremo degrado del suolo in ambito europeo, si propone tra gli obiettivi quello di adottare una direttiva quadro in materia nonché di procedere alla modifica in parte qua delle direttive sui fanghi di depurazione e sulla prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento (direttiva IPPC), di verificare la coerenza e la congruità dei piani di sviluppo rurale e di avviare progetti di sensibilizzazione e di supporto ai progetti di ricerca;
         d2) decisione n. 1386/2013/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 20.11.2013, recante approvazione del cosiddetto Settimo programma di azione per l’ambiente, la quale si concentra “su tre obiettivi tematici: a) proteggere, conservare e migliorare il capitale naturale dell’Unione; b) trasformare l’Unione in un’economia a basse emissioni di carbonio, efficiente nell’impiego delle risorse, verde e competitiva; c) proteggere i cittadini dell’Unione da pressioni e rischi d’ordine ambientale per la salute e il benessere”.
In particolare, dopo avere rammentato i problemi ambientali derivanti dal degrado e della frammentazione del suolo, nonché dopo avere dato atto che alcuni Stati membri hanno già compiuto alcuni progressi in materia, ci si sofferma sull’importanza di “affrontare le problematiche legate alla qualità del suolo all’interno di un quadro giuridico vincolante utilizzando un approccio basato sui rischi mirato e proporzionato. Dovrebbero inoltre essere stabiliti degli obiettivi per un uso sostenibile dei terreni e del suolo” (cfr. punto 25 dell’Allegato alla decisione);
      e) sul tema della riduzione del consumo del suolo si veda, in dottrina: W. TOCCI, L'insostenibile ascesa della rendita urbana; P. BERDINI, Il consumo di suolo in Italia: 1995-2006; J.P. LACAZE, La speculazione, danni e benefici; H. NESSI e A. DELPIROU, La «compensazione» urbanistica a Roma; P. URBANI, L'edilizia abitativa tra piano e mercato - I programmi integrati di promozione di edilizia residenziale e di riqualificazione urbana; V. CERULLI IRELLI e L. DE LUCIA, Il secondo «piano casa»: una (incostituzionale) depianificazione del territorio, tutti in Democrazia e diritto, 2009, fasc. n. 1; C. BOVINO, Pac, biodiversità agraria, consumo del suolo (Agricoltura e ambiente ai tempi di Expo 2015), in Ambiente, 2015, suppl. al n. 7, 33; P. CHIRULLI, La pianificazione urbanistica tra esigenze di sviluppo e riduzione del consumo di suolo: la riqualificazione dell’esistente, in Riv. giuridica urbanistica, 2015, 4, 592; W. GASPARRI, Suolo, bene comune? Contenimento del consumo di suolo e funzione sociale della proprietà privata, in Dir. pubbl., 2016, 69; F. SCALIA, Governo del territorio e tutela dell'ambiente: urbanistica e limitazione del consumo di suolo, in Urbanistica e appalti, 2016, 1065; P. URBANI, A proposito della riduzione del consumo di suolo, in Riv. giur. edilizia, 2016, II, 227; G.F. CARTEI, Il suolo tra tutela e consumo, in Riv. giur. urbanistica, 2016, 4, 10; F.F. GUZZI, Il contenimento del consumo di suolo alla luce della recente legislazione nazionale e regionale, in Riv. giur. urbanistica, 2016, 4, 25; E. FERRERO, Il contenimento del consumo di suolo: problemi e prospettive, in Urbanistica e appalti, 2017, 191; S. CIRIESI, Consumo del suolo e scenari urbanistici (Nota a Tar Lombardia, sede Brescia, sez. I, n. 47/2017, in www.lexitalia.it, 2017); N. LUCIFERO, Il «contenimento del consumo del suolo agricolo»: un problema di qualificazione e regolamentazione giuridica, in Dir. agroalimentare, 2017, 27; L. DE LUCIA, Il contenimento di consumo di suolo in Veneto, in Riv. giur. urbanistica, 2017, 597; M. ROVERSI MONACO, Tutela dell'ambiente e riduzione del consumo di suolo nella legge regionale dell'Emilia Romagna n. 24/2017, in Istituzioni del federalismo, 2017, 827; G. IACOVONE, Politiche fiscali nella costruzione della città pubblica - A margine del consumo di suolo, in Dir. e processo amm., 2018, 957; G. GUZZARDO, La regolazione multilivello del consumo di suolo e del riuso dell'abitato, in Riv. it. dir. pubbl. comunitario, 2018, 119; A. QUARANTA, Il consumo del suolo fra impasse normativa, proposte settoriali e necessità di un cambio di marcia, in Ambiente, 2018, 539;
      f) sulla rigenerazione urbana si veda il Piano nazionale per la rigenerazione urbana sostenibile, a cura del Consiglio nazionale degli architetti pianificatori paesaggisti e conservatori (maggio 2012), il quale si pone quale obiettivo principale quello di garantire “efficienza, sicurezza e vivibilità alle 100 città italiane che ospitano il 67% della popolazione nazionale”.
Di qui l’importanza di attivare “un Piano Nazionale per la Rigenerazione Urbana Sostenibile -sul modello del Piano Energetico nazionale- che fissi gli obiettivi e ne deduca gli strumenti politici, normativi e finanziari”.
In questa direzione, “La riqualificazione degli spazi pubblici, incidendo sulla qualità della vita degli abitanti e sul loro senso di appartenenza ai luoghi può, infatti, costituire un fattore decisivo nella riduzione delle disparità tra quartieri ricchi e poveri, contribuendo a promuovere una maggiore coesione sociale”. Iniziative queste “da attuarsi anche mediante sostituzione di isolati, parti o interi quartieri costruiti nel secondo dopoguerra, caratterizzati da un’edilizia di scarsissima qualità, inadeguata sia in riferimento alle norme antisismiche ed idrogeologiche, che a quelle sulla qualità degli impianti e contenimento dei consumi”.
Questi i principali obiettivi del piano:
         f1) messa in sicurezza, manutenzione e rigenerazione del patrimonio edilizio pubblico e privato (nelle zone a rischi sismico risiedono oltre 24 milioni di persone, mentre altri 6 milioni convivono con il rischio idrogeologico);
         f2) drastica riduzione del consumo del suolo e degli sprechi degli edifici, energetici e idrici, promuovendo “distretti energetici ed ecologici”;
         f3) rivalutazione degli spazi pubblici, del verde urbano, dei servizi di quartiere;
         f4) razionalizzazione della mobilità urbana e del ciclo dei rifiuti;
         f5) implementazione delle infrastrutture digitali innovative con la messa in rete delle città italiane, favorendo l’home working e riducendo così spostamenti e sprechi;
         f6) salvaguardia dei centri storici e loro rivitalizzazione, evitando di ridurli a musei;
      g) sulla rigenerazione urbanistica quale strumento di contrasto al consumo del suolo si veda, in dottrina: E.M. TRIPODI, Distretti del commercio e reti di impresa: le strategie per la rigenerazione urbana, in Disciplina comm., 2014, fasc. 1, 17; R. DIPACE, La rigenerazione urbana tra programmazione e pianificazione, in Riv. giur. edilizia, 2014, II, 237; P. MANTINI, La perequazione urbanistica nel tempo della rigenerazione urbana, in Riv. giur. edilizia, 2017, II, 375; M. BITONDO, La nuova legge regionale del Lazio in materia di «rigenerazione urbana» e di «recupero edilizio», in www.lexambiente.it, 2017; La rigenerazione urbana e le nuove sfide per il governo del territorio, in Istituzioni del federalismo, 2017, 603; ivi anche i saggi di: G.F. CARTEI, Rigenerazione urbana e governo del territorio; R. DIPACE, Le politiche di rigenerazione dei territori tra interventi legislativi e pratiche locali; G. TORELLI, La rigenerazione urbana nelle recenti leggi urbanistiche e del governo del territorio; T. BONETTI, La riforma urbanistica in Emilia Romagna tra presente e futuro; F. SPANICCIATI, Emergenza sisma e nuovi strumenti decisionali: la pianificazione delle zone colpite dai terremoti 2016-2017; (a cura di) DI F. LASCIO e F. GIGLIONI, La rigenerazione di beni e spazi urbani - Contributo al diritto delle città, Bologna, 2017; F. DI LASCIO, Quali tendenze in corso nella rigenerazione delle città? (in Riv. giur. edilizia, 2018, II, 135); A. GIUSTI, La rigenerazione urbana - Temi, questioni e approcci nell'urbanistica di nuova generazione, Napoli, 2018; B. GRAZIOSI, Gli interventi di riuso e rigenerazione urbana all'interno del perimetro del territorio urbanizzato nella legge regionale dell'Emilia Romagna 21.12.2017 (commento alla l.reg. Emilia Romagna 21.12.2017 n. 24), in Riv. giur. edilizia, 2018, III, 71; M. BITONDO, La nuova legge regionale del Lazio in materia di «rigenerazione urbana» e di «recupero edilizio» - Modifiche legislazione previgente (art. 10), in www.lexambiente.it, 2018; A. CALDERAZZI, N. OISHI, A.L.G. TARANTINO, G. TORTORICI e C.M. TORRE, Lifestyle nella rigenerazione urbana: contesti, strumenti ed azioni, a cura di A.L.G. TARANTINO, Bari, 2019;
      h) sulle funzioni fondamentali degli enti locali e su una loro eventuale compressione, anche nella materia urbanistica, si veda:
         h1) Corte cost., 27.12.2018, n. 245 (in Giur. cost., 2018, 2758) secondo cui “Non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 4, l.reg. Abruzzo 01.08.2017, n. 40, censurato, per violazione dell'art. 117, comma 2, lett. s), Cost., in relazione agli artt. 6, comma 3, 12 e 65, comma 4, d.lgs. 03.04.2006, n. 152; nonché dell'art. 117, comma 3, Cost., in relazione agli artt. 2, comma 4, e 9 d.P.R. 06.06.2001, n. 380 e agli artt. 4 e 7 l. 17.08.1942, n. 1150 (Legge urbanistica), in quanto prevede che il recupero dei vani e locali di cui all'art. 2, comma 1 (ossia dei vani e locali accessori situati in edifici esistenti o collegati direttamente ad essi ed utilizzati anche come pertinenze degli stessi e dei vani e locali seminterrati) «è ammesso anche in deroga ai limiti e prescrizioni edilizie degli strumenti urbanistici ed edilizi comunali vigenti, ovvero in assenza dei medesimi». La disposizione censurata è dettata nell'esercizio della potestà legislativa concorrente in materia di governo del territorio e si limita, unitamente alle altre contenute nella l.reg. n. 40 del 2017, ad incentivare il recupero dei vani seminterrati ed accessori nel rispetto della normativa ambientale e dei princìpi fondamentali della disciplina urbanistica ed edilizia nazionale, dettando minute prescrizioni edilizie. Essa, quindi, non comporta una «elusione» dell'obbligo di verifica di assoggettabilità a VAS, mediante l'attrazione alla sfera legislativa della modifica di strumenti amministrativi di pianificazione suscettibili di incidere sull'ambiente. La norma censurata non pone, inoltre, alcuna deroga alle previsioni del piano di bacino che, proprio in forza del parametro interposto invocato (art. 65 d.lgs. n. 152 del 2006), si impongono a tutte le amministrazioni e ai privati, a prescindere dal loro recepimento in altre fonti legislative o regolamentari. Neanche sussiste la dedotta violazione del principio fondamentale di attribuzione ai Comuni della funzione di pianificazione urbanistica del territorio, poiché la disposizione censurata consente esclusivamente deroghe minute alla disciplina edilizia comunale, dettate nell'esercizio della competenza legislativa concorrente in materia di governo del territorio, né del principio fondamentale stabilito dall'art. 9 TUE, che individua l'attività edilizia realizzabile in assenza degli strumenti urbanistici (sentt. nn. 232, 254 del 2009, 168, 254 del 2010, 58, 251 del 2013, 46, 197 del 2014, 117, 219 del 2015, 84, 114 del 2017, 68 del 2018)”;
         h2) Corte cost., 09.02.2017, n. 32 (in Foro it., 2018, I, 1848), che ha dichiarato infondata la questione di costituzionalità sollevata dalla Regione Veneto, per violazione delle competenze legislative regionali in materia di “polizia amministrativa locale” (art. 117, quarto comma, Cost.), in ordine alle disposizioni del d.l. 19.06.2015, n. 78 (c.d. Legge Del Rio), nella parte in cui veniva variamente regolato il transito del personale di polizia provinciale nel ruolo degli enti locali. La Corte ha ritenuto in tale occasione che: “Le censurate disposizioni si inseriscono nel processo di riordino delle province e delle città metropolitane, avviato con la l. 07.04.2014 n. 56 (disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni), con la quale, nell'esercizio delle proprie competenze di cui agli art. 114 e 117, 2° comma, lett. p, Cost., «il legislatore ha inteso realizzare una significativa riforma di sistema della geografia istituzionale della repubblica»”.
Ed inoltre che: “Parallelamente alla nuova disciplina concernente il riordino di detti enti, il legislatore statale ha previsto misure dirette all'individuazione del personale da riallocare … disciplinandone altresì le modalità di trasferimento e ridefinendo le dotazioni organiche … In proposito, questa corte ha già affermato che «non c’è dubbio che la disciplina del personale costituisca uno dei passaggi fondamentali della riforma» … da farsi rientrare, in termini generali, nella competenza esclusiva dello Stato in materia di «funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane» (art. 117, 2° comma, lett. p, Cost.). È del tutto evidente, infatti, che «la ridefinizione delle funzioni amministrative spettanti a regioni ed enti locali non può prescindere, per divenire effettiva, dall’individuazione delle corrispondenti risorse di beni, di mezzi finanziari e di personale»”.
Prosegue la Corte affermando che: “In particolare, la disciplina dettata … stabilisce il transito del personale nei ruoli degli enti locali, rimettendo peraltro agli enti di area vasta, alle città metropolitane e alle stesse regioni l'individuazione di quel personale che, di volta in volta, è necessario allo svolgimento delle proprie funzioni”.
Infine che: “La normativa impugnata deve essere ricondotta … non solo alla materia di competenza esclusiva statale «funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane» —trattandosi, come detto, di intervento che si colloca nel processo di riordino degli enti territoriali avviato con la l. n. 56 del 2014—, ma anche a ulteriori titoli di competenza statale”.
Ed infatti, trattandosi di “misure relative a rapporti lavorativi già in essere”, le disposizioni statali impugnate erano dunque preordinate a garantire le posizioni e le qualifiche già rivestite dai membri del suddetto corpo, rendendo così “effettivo il diritto al lavoro di cui all’art. 4 Cost.”: di qui il pieno titolo ad intervenire mediante norme statali dal momento che si rientrava, altresì, nella competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di “ordinamento civile” (art. 117, secondo comma, lett. l);
         h3) Corte cost., 07.07.2016, n. 160 (in Giur. cost., 2016, 1312) secondo cui “Non sono fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 609, lett. a), l. 23.12.2014, n. 190, censurato, per violazione degli artt. 117, commi 3 e 4, 118 e 123 Cost., nonché dell'art. 3, comma 2, st. reg. Veneto, nella parte in cui, al fine di organizzare i servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, afferma l'obbligo per gli enti locali di partecipare agli enti istituiti o designati per il governo degli ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei, sanzionando la mancata adesione con la previsione di poteri sostitutivi in capo al Presidente della Regione. La disposizione censurata trova un duplice fondamento nelle competenze che l'art. 117 Cost. attribuisce allo Stato, nell'ambito del coordinamento della finanza pubblica e della tutela della concorrenza, essendo diretta al conseguimento di risultati economici migliori nella gestione dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica e, quindi, a un contenimento della spesa pubblica attraverso sistemi tendenzialmente virtuosi di esercizio delle relative funzioni e, al contempo, essendo finalizzata, nel disciplinare gli ambiti territoriali ottimali e le relative autorità di governo, a superare situazioni di frammentazione e a garantire la competitività e l'efficienza dei relativi mercati. Né le norme censurate ledono l'autonomia amministrativa degli enti locali, in quanto si limitano a razionalizzarne le modalità di esercizio, al fine di superare la frammentazione nella gestione, preservando uno specifico ruolo agli enti locali titolari di autonomia costituzionalmente garantita, nella forma della partecipazione agli organismi titolari dei poteri decisionali. Infine, benché il coordinamento tra la disposizione censurata e l'art. 1, comma 90, l. 07.04.2014, n. 56 (che rafforza il ruolo delle Province, attribuendogli il compito di organizzare i servizi pubblici locali, prima assegnato a enti o agenzie soppressi) da essa richiamato non sia enunciato in termini del tutto univoci, è pur sempre possibile conciliare le due disposizioni, attraverso una lettura sistematica, rispettosa della ratio di entrambe, posto che nulla impedisce alle Regioni, nei casi in cui optino per ambiti o bacini di dimensioni provinciali (o, eccezionalmente, sub-provinciali), di designare come enti di governo, titolari delle relative funzioni di organizzazione, le Province secondo i principi di adeguatezza e sussidiarietà, anche valorizzando, ove possibile, le autonomie funzionali. Una tale scelta non impedisce alle Regioni di sopprimere, nel contempo, enti e agenzie alle quali sia stato demandato, in precedenza, l'esercizio delle stesse funzioni. In questi casi non si porrà alcun problema di adesione dei Comuni agli enti di governo designati: più semplicemente, si verificherà un trasferimento delle funzioni, per ragioni di esercizio unitario, presso le Province, attualmente caratterizzate come enti di secondo grado”;
         h4) Corte cost., 13.03.2014, n. 46 (in Giur. cost., 2014, 1134) secondo cui “Non è fondata la q.l.c. dell'art. 2 l. reg. Sardegna 23.10.2009, n. 4 -sollevata in riferimento agli art. 3, 25, 117, 118 cost. e all'art. 3 dello statuto speciale per la Sardegna- che consente l'ampliamento dei fabbricati ad uso residenziale, di quelli destinati a servizi connessi alla residenza e di quelli relativi ad attività produttive, entro il limite del venti per cento della volumetria esistente, "anche mediante il superamento degli indici massimi di edificabilità previsti dagli strumenti urbanistici".
La previsione regionale -che costituisce attuazione dell'intesa sul cosiddetto "piano casa", raggiunta tra Stato, regioni ed enti locali in sede di Conferenza unificata nel 2009- non viola gli art. 117, comma 3, cost. e 3, comma 1, dello statuto speciale in ragione del suo asserito contrasto con il "sistema della pianificazione" che assegna in modo preminente ai comuni la valutazione generale degli interessi coinvolti nell'attività urbanistica ed edilizia, in quanto il primo parametro risulta inconferente, posto che lo statuto assegna alla Regione, in virtù della “clausola di maggior favore” dettata dall'art. 10 l. cost. n. 3 del 2001, potestà legislativa primaria, ossia piena, nella materia dell'"edilizia ed urbanistica", entro la quale si colloca la norma censurata, né il parametro statutario, atteso che, anche riconoscendo il "sistema della pianificazione" come "principio dell'ordinamento giuridico della Repubblica" ed espressione degli "interessi nazionali", esso non potrebbe ritenersi assoluto, tale da impedire deroghe quantitativamente, qualitativamente e temporalmente circoscritte, censurabili solo laddove investono profili evocativi di specifici titoli di competenza legislativa esclusiva dello Stato, quale, in particolare, la disciplina delle distanze tra i fabbricati rientrante nella materia dell'”ordinamento civile”.
Né è ravvisabile la denunciata violazione degli art. 117, comma 6, ultimo periodo, e 118 cost., per avere la norma censurata esautorato i comuni delle loro competenze in tema di pianificazione urbanistica, in quanto essa si limita a consentire ampliamenti volumetrici di edifici esistenti ad una certa data in deroga agli indici massimi di fabbricabilità, collegati a specifici presupposti e circoscritti in limiti ben determinati.
La disposizione regionale, poi, non contrasta con l'art. 117, comma 1, cost., in quanto non elude la disciplina in materia di valutazione ambientale strategica (v.a.s.), la quale trova applicazione nei casi da essa previsti senza necessità di uno specifico richiamo, né viola la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia penale ex art. 25 e 117 cost., per avere la norma denunciata reso lecita in Sardegna una condotta (l'edificazione in contrasto con gli strumenti urbanistici) che, in base all'art. 44, comma 1, lett. a), d.P.R. n. 380 del 2001, dovrebbe rimanere invece soggetta a pena, atteso che tale ultima disposizione configura pacificamente una norma penale in bianco, rispetto alla quale la legislazione regionale -pur non potendo costituire fonte diretta e autonoma di norme penali- può, concorrere a precisare, "secundum legem", i presupposti di applicazione di norme penali statali, svolgendo, in pratica, funzioni analoghe a quelle che sono in grado di svolgere fonti secondarie statali.
Non sono fondate, infine, le censure concernenti la lesione del principio di eguaglianza ex art. 3 cost. in quanto le doglianze del giudice remittente sono meramente “ancillari” rispetto a quelle prospettate in riferimento agli altri parametri, delle quali condividono pertanto la sorte (sentt. n. 487 del 1989; 14, 213, 504 del 1991; 185 del 2004: 168 del 2010, 173 del 2011; 63 del 2012; 251 del 2013)”;
         h5) Corte cost., 27.07.2000, n. 378 (in Urbanistica e appalti, 2000, 1183, con nota di MANFREDI) secondo cui: “La tutela del bene culturale è contemplata nell'art. 9 cost., insieme a quella del paesaggio e dell'ambiente come espressione di principio fondamentale unitario dell'ambito territoriale in cui si svolge la vita dell'uomo e tali forme di tutela, esposte con un'endiadi, costituiscono compito dell'apparato della repubblica nelle sue diverse articolazioni, dello stato, in primo luogo, oltre che delle regioni e degli enti locali; pertanto, rispetto a dette materie non può configurarsi un assorbimento nei compiti comunali di autogestione del territorio né tanto meno un'esclusività delle funzioni degli enti locali in forza della loro autonomia in campo urbanistico, potendo semmai il comune imporre, in relazione a particolari esigenze locali, vincoli aggiuntivi o più rigorosi riguardo ai beni già vincolati sul piano culturale o ambientale”.
Aggiunge la Corte che: “Pur se l'autonomia comunale, inclusa quella urbanistica, non costituisce un'elargizione delle regioni nell'esercizio delle loro competenze legislative, fruendo i comuni di una posizione di autonomia presupposta dagli art. 5 e 128 cost. e non comprimibile dalle stesse regioni fino al punto di negarla, la medesima autonomia comunale non implica una riserva funzionale intangibile, essendo viceversa consentito al legislatore regionale individuare le dimensioni di detta autonomia, valutando la maggiore efficienza della gestione ad un livello sovra comunale degli interessi coinvolti, come avviene peculiarmente per la protezione dei valori estetico-culturali e ambientali; pertanto, gli art. 5, 3º comma e 6, 2º comma, l.reg. Emilia Romagna 07.12.1978 n. 47, nel testo di cui alla l. reg. 29.03.1980 n. 23, e gli art. 15 l.reg. stessa regione 05.09.1988 n. 36, nonché 55 predetta l.reg. n. 47 del 1978, che attribuiscono carattere immediatamente precettivo e vincolante verso i privati ai piani territoriali stralcio, e specie al piano territoriale paesistico regionale, con valore prevalente sulle destinazioni dei piani regolatori comunali, non contrastano con l'art. 128 cost.”.
Afferma infine la Corte che: “Gli art. 5, 3º comma e 6, 2º comma, l.reg. Emilia Romagna 07.12.1978 n. 47, nel testo di cui alla l.reg. 29.03.1980 n. 23, e gli art. 15 l.reg. stessa regione 05.09.1988 n. 36, nonché 55 predetta l.reg. n. 47 del 1978, che attribuiscono carattere immediatamente precettivo e vincolante verso i privati ai piani territoriali stralcio e specie al piano territoriale paesistico regionale, con valore prevalente sulle destinazioni dei piani regolatori comunali, non contrastano con l'art. 128 cost., neppure sotto il profilo procedimentale, essendo previste nella legislazione regionale idonee forme di partecipazione dei comuni alla composizione dei piani paesistici, con termini congrui e cadenze procedimentalizzate non solo nella fase di approvazione, ma anche in quella di formazione”;
         h6) Corte cost., 30.07.1997, n. 286 (in Foro it., 1998, I, 32) la quale giunge alla pronuncia di infondatezza negando innanzi tutto che, attraverso la legge regionale siciliana impugnata (l.r. n. 9 del 1986), si sia dato vita ad un ente territoriale intermedio tra il comune e la provincia, in quanto la delimitazione delle aree metropolitane realizzerebbe solo un diverso assetto delle funzioni ripartite tra i due livelli di governo locale esistenti, mentre l’attribuzione alle province di funzioni prima spettanti ai comuni non lederebbe l’autonomia di questi ultimi, in quanto l’autonomia comunale, fermo restando che “gli art. 5 e 128 Cost. presuppongono una posizione di autonomia dei comuni che le leggi regionali non possono mai comprimere fino a negarla … non implica una riserva intangibile di funzioni e non esclude che il legislatore regionale possa, nell’esercizio della sua competenza esclusiva, individuare le dimensioni dell’autonomia stessa, valutando la maggiore efficienza della gestione a livello sovracomunale degli interessi coinvolti”.
Puntualizza la Corte che “Il problema del rispetto delle autonomie non riguarda, perciò, in via astratta, la legittimità dell’intervento del legislatore, ma, piuttosto, la verifica dell’esistenza di esigenze generali che possano ragionevolmente giustificare le disposizioni legislative limitative delle funzioni già assegnate agli enti locali”;
         h7) si veda altresì, con riguardo alla medesima sentenza n. 286 del 1997 della Corte costituzionale, la nota di F. DELLO SBARBA, Organizzazione funzionale o strutturale delle aree metropolitane: modelli a confronto innanzi alla Corte costituzionale (in Giur. cost., 1997, 2603) secondo cui: in via generale, il fenomeno relativo all’aumento dimensionale dei “governi locali” viene istituzionalmente affrontato attraverso “soluzioni di tipo funzionale” oppure mediante “soluzioni di tipo strutturale: nella prima categoria rientrano le scelte volte a mantenere l'assetto istituzionale esistente e basate sul ricorso a moduli di collaborazione, nella seconda, invece, sono da ricondursi tutti i tentativi volti alla riorganizzazione dell'assetto istituzionale, in particolare quelli che rinviano alla creazione di un ente nuovo da preporsi al governo dell'«area vasta»”.
Ebbene il modello seguito dalla legge regionale siciliana si ispira secondo l’autrice alla prima soluzione (rimodulazione assetto funzioni per ragioni di maggiore efficienza e razionalità), per quanto una simile scelta sembrerebbe piuttosto “essere imposta dall'alto, in maniera autoritaria”, ossia attraverso “un intervento imperativo del legislatore”;
         h8) sulla stessa sentenza n. 286 del 1997 della Corte costituzionale si veda la nota di C. L. KUSTERMANN, Autonomia comunale, tassatività degli enti territoriali e istituzione delle aree metropolitane in Sicilia (in Giur. cost., 1997, 2610), secondo cui il “totem” dell’autonomia locale di cui agli artt. 5 e 128 Cost. è destinato “a infrangersi contro lo scoglio della discrezionalità del legislatore … nell'oggettiva esigenza di rendere più efficiente, economica e razionale l'azione amministrativa (art. 97 Cost.)”.
Da una lettura della Carta costituzionale e della giurisprudenza costituzionale, ancora secondo l’autore, sembra del resto non essere “mai esplicitamente enunciato il principio del numero chiuso degli enti territoriali autonomi”.
In questa direzione si assisterebbe ad “un'interpretazione più elastica dell'art. 114 Cost.” in virtù della quale “sarebbero così compatibili con l'art. 114 Cost. … le comunità montane, i comprensori, e in generale gli enti locali istituiti con legge, per il fatto che i loro organi rappresentativi non sono eletti direttamente dal popolo”;
         h9) Corte cost., 08.04.1997, n. 83 (in Foro it., 1998, I, 2739) secondo cui “È incostituzionale l’art. 3, 4° comma, l. prov. Trento 12.03.1990 n. 10, nella parte in cui stabilisce che le previsioni dei programmi per l’attuazione di interventi diretti alla riorganizzazione della mobilità nelle zone urbane ed interurbane e in quelle ad alta concentrazione di presenze turistiche, approvati dalla giunta provinciale, prevalgono su quelle eventualmente diverse contenute negli strumenti urbanistici subordinati, potendo il comune esprimere su detti interventi solo un parere non vincolante, in contrasto con il potere, costituzionalmente riconosciuto, di autodeterminazione dei comuni in ordine all’assetto e alla utilizzazione del proprio territorio”.
È stato in particolare affermato che: “Questa corte ha già riconosciuto in via generale, con riferimento al sistema delle autonomie ordinarie, che il potere dei comuni di autodeterminarsi in ordine all’assetto e all’utilizzazione del proprio territorio non costituisce elargizione che le regioni, attributarie di competenza in materia urbanistica, siano libere di compiere. Si tratta invece di un potere che ha il suo diretto fondamento nell’art. 128 Cost., che garantisce, con previsione di principio, l’autonomia degli enti infraregionali, non solo nei confronti dello Stato, ma anche nei rapporti con le stesse regioni, la cui competenza nelle diverse materie elencate nell’art. 117, e segnatamente nella materia urbanistica, non può mai essere esercitata in modo che ne risulti vanificata l’autonomia dei comuni. Questa, infatti, non può dirsi rispettata se il procedimento finalizzato all’approvazione, da parte della regione, degli strumenti urbanistici non assicuri la partecipazione degli enti il cui assetto territoriale venga coinvolto [...]; partecipazione –si aggiunga– che non può essere puramente nominale ma deve essere effettiva e congrua, nel senso che non potrebbero le regioni disporre la trasformazione dei poteri comunali in ordine all’uso del territorio in funzioni meramente consultive prive di reale incidenza, o in funzioni di proposta o ancora in semplici attività esecutive”.
Afferma infine la Corte che: “L’art. 3, 4° comma, l. prov. n. 10 del 1990, nello stabilire che le previsioni dei programmi per l’attuazione di interventi diretti alla riorganizzazione della mobilità nelle zone urbane ed interurbane e in quelle ad alta concentrazione di presenze turistiche, approvati dalla giunta provinciale –programmi sui quali i comuni hanno la facoltà di esprimere un parere entro trenta giorni dalla richiesta– «prevalgono su quelle eventualmente diverse contenute negli strumenti urbanistici subordinati», riserva invece alla provincia il potere di irrompere in via autoritativa nei piani regolatori dei comuni e si pone in contrasto con il principio di salvaguardia dell’autonomia comunale. Tale disposizione, infatti, riduce la capacità del comune di autodeterminarsi in ordine alla programmazione e all’utilizzazione del proprio territorio nei troppo angusti limiti della facoltà di esprimere, entro un termine breve, un parere non vincolante, laddove il rispetto di quel principio avrebbe richiesto forme più incisive di partecipazione del comune alla programmazione provinciale di interventi incidenti sul proprio territorio, mediante l’impiego di moduli procedimentali, analoghi a quelli peraltro già conosciuti nell’ordinamento regionale, che, pur scongiurando situazioni di stallo decisionale, valorizzino l’apporto di tutti gli enti interessati”;
         h10) La decisione n. 83 del 1997 della Corte costituzionale è commentata da GROPPI, Principio costituzionale di autonomia locale e regioni a statuto speciale: la corte individua limiti al legislatore regionale validi anche per le leggi statali? e da ESPOSITO, Autonomia comunale e governo del territorio (in Giur. cost., 1997, rispettivamente, 811 e 824);
      i) in tema di allocazione di funzioni amministrative e di chiamata in sussidiarietà si veda:
         i1) Corte cost., 13.06.2018, n. 126 (in Giur. cost., 2018, 1374) secondo cui “Non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 33, commi 3, 9, 10 e 13, d.l. 12.09.2014, n. 133, come convertito, censurato per violazione degli art. 117, comma 2, lett. s), e comma 3, nonché 118 , comma 1, Cost. nella parte in cui non è previsto che l'approvazione del programma di rigenerazione urbana, quanto al comprensorio Bagnoli-Coroglio, sia preceduta dall'intesa tra lo Stato e la Regione Campania e da una specifica valorizzazione del ruolo del Comune. Benché la disciplina dettata dalle disposizioni in esame intrecci indubbiamente diverse competenze, statali e regionali, in particolare la «tutela dell'ambiente» e il «governo del territorio», l'intervento del legislatore statale, in quanto teso al risanamento e alla bonifica di un sito d'interesse nazionale, può essere certamente ricondotto, in via prevalente, alla potestà legislativa esclusiva dello Stato di cui all'art. 117, comma 2, lett. s), Cost., cui spetta disciplinare, pure con disposizioni di dettaglio e anche in sede regolamentare, le procedure amministrative dirette alla prevenzione, riparazione e bonifica dei siti contaminati. Dunque, per tutti gli aspetti concernenti la bonifica dell'area interessata, la compressione delle attribuzioni regionali in materia urbanistica è diretta conseguenza delle esigenze di tutela ambientale, di competenza esclusiva statale, senza che possa profilarsi una violazione delle disposizioni costituzionali sul riparto di competenze. La disciplina censurata appare rispettosa anche dell'art. 118 Cost., in relazione ai contenuti del programma di risanamento più propriamente ascrivibili al «governo del territorio», quali ad esempio la localizzazione delle opere infrastrutturali, sebbene si tratti comunque di aspetti strettamente connessi al risanamento dell'area. Infatti, nell'allocare in capo allo Stato le varie funzioni amministrative, il legislatore statale ha previsto varie forme di coinvolgimento della Regione e del Comune, le quali, pur disegnando un procedimento diverso dall'intesa, assicurano una costante e adeguata cooperazione istituzionale (sentt. nn. 378 del 2000, 478 del 2002, 50 del 2005, 50, 214 del 2008, 10, 61, 225, 247 del 2009, 278, 331, 334 del 2010, 33, 244 del 2011, 54 del 2012, 285 del 2013, 44, 269 del 2014, 58, 140, 149, 180 del 2015, 1, 7, 21, 251 del 2016)”;
         i2) Corte cost., 21.01.2016, n. 7 (in Foro it., 2016, I, 770) secondo cui “Lo Stato può ricorrere alla chiamata in sussidiarietà «al fine di allocare e disciplinare una funzione amministrativa (sentenza n. 303 del 2003 …) pur quando la materia, secondo un criterio di prevalenza, appartenga alla competenza regionale concorrente, ovvero residuale» (sentenza n. 278 del 2010 …). Questa corte ha affermato in proposito che, «perché nelle materie di cui all’art. 117, 3° e 4° comma, Cost., una legge statale possa legittimamente attribuire funzioni amministrative a livello centrale ed al tempo stesso regolarne l’esercizio, è necessario che essa innanzi tutto rispetti i principî di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza nell’allocazione delle funzioni amministrative, rispondendo ad esigenze di esercizio unitario di tali funzioni. È necessario, inoltre, che tale legge detti una disciplina logicamente pertinente, dunque idonea alla regolazione delle suddette funzioni, e che risulti limitata a quanto strettamente indispensabile a tale fine. Da ultimo, essa deve risultare adottata a seguito di procedure che assicurino la partecipazione dei livelli di governo coinvolti attraverso strumenti di leale collaborazione o, comunque, deve prevedere adeguati meccanismi di cooperazione per l’esercizio concreto delle funzioni amministrative allocate in capo agli organi centrali. Quindi, con riferimento a quest’ultimo profilo, nella perdurante assenza di una trasformazione delle istituzioni parlamentari e, più in generale, dei procedimenti legislativi —anche solo nei limiti di quanto previsto dall’art. 11 l. cost. 18.10.2001 n. 3 (modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione)— la legislazione statale di questo tipo ‘può aspirare a superare il vaglio di legittimità costituzionale solo in presenza di una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le attività concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere condotte in base al principio di lealtà’ (sentenza n. 303 del 2003, cit.)» (sentenza n. 6 del 2004 …). Si è aggiunto che deve trattarsi di «intese forti» … non superabili con una determinazione unilaterale dello Stato se non nella «ipotesi estrema, che si verifica allorché l’esperimento di ulteriori procedure bilaterali si sia rivelato inefficace»”;
      j) si evidenzia come la Corte, nella sentenza in rassegna, avalli infine la tesi più rigorosa e consolidata in seno al Consiglio di Stato sui limiti in cui si ammette la tutela dell’affidamento in sede di pianificazione urbanistica. Si veda, a tale specifico riguardo:
         j1) Cons. Stato, sez. IV, 03.07. 2018, n. 4071, secondo cui “Sul piano più generale, le scelte effettuate dall'Amministrazione nell'adozione degli strumenti urbanistici costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità, sicché anche la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico discrezionale, seguiti nell'impostazione del piano stesso, essendo sufficiente l'espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione al PRG, a meno che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. IV, n. 4037 del 2017)”;
         j2) Cons. Stato, sez. IV, 09.05.2018, n. 2780 (citata anche dalla sentenza qui in rassegna), secondo cui, tra l’altro: “le scelte urbanistiche costituiscono valutazioni di merito sottratte al sindacato giurisdizionale di legittimità, salvo che risultino inficiate da errori di fatto, abnormi illogicità, violazioni procedurali, ovvero che, per quanto riguarda la destinazione di specifiche aree, risultino confliggenti con particolari situazioni che abbiano ingenerato affidamenti e aspettative qualificate (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 18.08.2017, n. 4037; sez. VI, 05.03.2013, n. 1323; sez. IV, 25.11.2013, n. 5589; sez. IV, 16.04.2014, n. 1871)".
Ed ancora che: “l’onere di motivazione gravante sull’amministrazione in sede di adozione di uno strumento urbanistico, salvo i casi in cui esso incida su zone territorialmente circoscritte ledendo legittime aspettative, è di carattere generale e risulta soddisfatto con l’indicazione dei profili generali e dei criteri che sorreggono le scelte effettuate, senza necessità di una motivazione puntuale e “mirata” (Cons. Stato, sez. IV, 03.11.2008, n. 5478)”.
Infine che: “la semplice reformatio in peius della disciplina urbanistica attraverso il ridimensionamento dell’attitudine edificatoria di un’area è interdetta solo da determinazioni vincolanti per l’amministrazione in ordine ad una diversa “zonizzazione” dell’area stessa, ovvero tali da fondare legittime aspettative potendosi configurare un affidamento qualificato del privato esclusivamente in presenza di convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi tra il Comune e i proprietari delle aree, aspettative nascenti da giudicati di annullamento di dinieghi di concessione edilizia o di silenzio-rifiuto su una domanda di concessione o ancora nella modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo (cfr. ex plurimis sez. IV, 04.03.2003, n. 1197; sez. IV, 25.07.2001, n. 4078; Ad. plen. n. 24 del 1999)”;
         j3) Cons. Stato, sez. IV, 06.10.2017, n. 4660, secondo cui “le scelte urbanistiche compiute con gli atti di pianificazione generale non richiedono una motivazione puntuale e, purché non manifestamente illogiche o contraddittorie o ingiustificate, sono sufficientemente motivate con riguardo ai principi e ai criteri di fondo del piano, quali emergono dagli atti del procedimento e particolarmente dalla relazione di accompagnamento (cfr. per tutte, da ultimo, Cons. Stato, sez. IV, 03.07.2017, n. 3237)”;
         j4) Cons. Stato, sez. IV, 12.05.2016, n. 1907 (in Foro amm., 2016, 5, 1189), secondo cui “In sede di pianificazione generale del territorio la discrezionalità, di cui l'Amministrazione dispone per quanto riguarda le scelte in ordine alle destinazioni dei suoli, è talmente ampia da non richiedere una particolare motivazione al di là di quella ricavabile dai criteri e principi generali che ispirano il piano regolatore generale, potendosi derogare a tale regola solo in presenza di specifiche situazioni di affidamento qualificato del privato a una specifica destinazione del suolo”;
         j5) Cons. Stato, sez. IV, 07.11.2012, n. 5665 (in Foro amm. CDS, 2012, 11, 2843), secondo cui “le scelte di destinazione urbanistica costituiscono valutazioni ampiamente discrezionali che non richiedono una particolare motivazione al di là di quella ricavabile dai criteri e principi generali che ispirano lo strumento di pianificazione, potendosi derogare a tale regola soltanto in presenza di specifiche situazioni di affidamento qualificato del privato a una specifica destinazione del proprio suolo, quali ad esempio la sussistenza di convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi fra il Comune e i proprietari delle aree, aspettative nascenti da giudicati di annullamento di concessioni edilizie o di silenzio rifiuto su una domanda di concessione e, infine, dalla modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo (cfr. al riguardo, ad es., Cons. Stato, Sez. IV, 16.11.2011 n. 6049)”;
         j6) Cons. Stato, sez. IV, 10.05.2012, n. 2710 (in Foro amm. CDS, 2012, 5, 1160), secondo cui “L’onere di motivazione gravante sull’Amministrazione in sede di adozione di uno strumento urbanistico, salvo i casi in cui esse incidano su zone territorialmente circoscritte ledendo legittime aspettative, è di carattere generale e risulta soddisfatto con l’indicazione dei profili generali e dei criteri che sorreggono le scelte effettuate, senza necessità di una motivazione puntuale e mirata, così come, nell’ambito del procedimento volto all’adozione dello strumento urbanistico, non occorre controdedurre singolarmente e puntualmente a ciascuna osservazione e opposizione” (Corte Costituzionale, sentenza 16.07.2019 n. 179 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrartiva.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - EDILIZIA PRIVATAPer costante giurisprudenza, il principio generale dell’onere della prova previsto nell’art. 2697 cod. civ. si applica anche all’azione di risarcimento per danni proposta dinanzi al giudice amministrativo, con la conseguenza che spetta al danneggiato dare in giudizio la prova di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria, e quindi del danno di cui si invoca il ristoro per equivalente monetario, con la conseguenza che, laddove la domanda di risarcimento manchi dalla prova del danno da risarcire, la stessa deve essere respinta.
Pertanto, il danno ingiusto va dimostrato sia sotto il profilo dell’esistenza, sia sotto il profilo dell’ammontare, sicché in mancanza di idonea allegazione e di prova da parte di colui che assume di essere stato danneggiato, non può essere accordato alcun risarcimento; né al riguardo può sopperire la liquidazione equitativa del giudice, che ha natura sussidiaria e non sostitutiva dell’onere di allegazione e di prova della parte: essa interviene laddove l’impossibilità o l’estrema difficoltà di una stima esatta dei danni patiti dal danneggiato dipenda da fattori oggettivi e non dalla negligenza di questi nell’adempiere all’onere su di esso incombente.
---------------

La domanda di risarcimento dei danni avanzata dal ricorrente, deve essere respinta, in quanto assolutamente generica e sfornita di prova, atteso che il ricorrente si limita a chiedere il risarcimento di € 50.000, ovvero della somma “che sarà per risultare ovvero ritenuta per equità”.
Per costante giurisprudenza, invero, il principio generale dell’onere della prova previsto nell’art. 2697 cod. civ. si applica anche all’azione di risarcimento per danni proposta dinanzi al giudice amministrativo, con la conseguenza che spetta al danneggiato dare in giudizio la prova di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria, e quindi del danno di cui si invoca il ristoro per equivalente monetario, con la conseguenza che, laddove la domanda di risarcimento manchi dalla prova del danno da risarcire, la stessa deve essere respinta (v., tra le altre, Cons. Stato, Sez. VI, 19/11/2018 n. 6506).
Pertanto, il danno ingiusto va dimostrato sia sotto il profilo dell’esistenza, sia sotto il profilo dell’ammontare, sicché in mancanza di idonea allegazione e di prova da parte di colui che assume di essere stato danneggiato, non può essere accordato alcun risarcimento; né al riguardo può sopperire la liquidazione equitativa del giudice, che ha natura sussidiaria e non sostitutiva dell’onere di allegazione e di prova della parte: essa interviene laddove l’impossibilità o l’estrema difficoltà di una stima esatta dei danni patiti dal danneggiato dipenda da fattori oggettivi e non dalla negligenza di questi nell’adempiere all’onere su di esso incombente (v. TAR Lombardia, Sez. II, 06/02/2019 n. 269) (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 15.07.2019 n. 1629 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

IN EVIDENZA

AMBIENTE-ECOLOGIAUna volta riscontrato un fenomeno di potenziale contaminazione di un sito, gli interventi di caratterizzazione, messa in sicurezza d’emergenza o definitiva, di bonifica e di ripristino ambientale possono essere imposti dalla Pubblica Amministrazione solamente ai soggetti responsabili dell’inquinamento, quindi ai soggetti che abbiano in tutto o in parte generato la contaminazione tramite un proprio comportamento commissivo od omissivo, legato all’inquinamento da un preciso nesso di causalità.
Quindi, è necessario un rigoroso accertamento al fine di individuare il responsabile dell’inquinamento, nonché del nesso di causalità che lega il comportamento del responsabile all’effetto consistente nella contaminazione, accertamento che presuppone un’adeguata istruttoria non essendo configurabile una sorta di responsabilità oggettiva facente capo al proprietario o al possessore dell’immobile in ragione di tale sola qualità.
---------------
L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha specificato che:
   1) il proprietario… è tenuto soltanto ad adottare le misure di prevenzione … ovvero le iniziative per contrastare un evento, un atto o un’omissione che ha creato una minaccia imminente per la salute o per l’ambiente intesa come rischio sufficientemente probabile che si verifichi un danno sotto il profilo sanitario o ambientale in un futuro prossimo, al fine di impedire o minimizzare il realizzarsi di tale minaccia;
   2) gli interventi di riparazione, di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino gravano esclusivamente sul responsabile della contaminazione, cioè sul soggetto al quale sia imputabile, almeno sotto il profilo oggettivo, l’inquinamento …;
   3) se il responsabile non sia individuabile o non provveda (e non provveda spontaneamente il proprietario del sito o altro soggetto interessato) gli interventi che risultassero necessari sono adottati dall’amministrazione competente;
   4) le spese sostenute per effettuare tali interventi possono essere recuperate, sulla base di un motivato provvedimento (che giustifichi tra l’altro l’impossibilità di accertare l’identità del soggetto responsabile ovvero che giustifichi l’impossibilità di esercitare azioni di rivalsa nei confronti del medesimo soggetto ovvero la loro infruttuosità), agendo in rivalsa verso il proprietario, che risponde nei limiti del valore di mercato del sito a seguito dell’esecuzione degli interventi medesimi;
   5) a garanzia di tale diritto di rivalsa, il sito è gravato da un onere reale e di un privilegio speciale immobiliare”.

---------------
Il
Consiglio di Stato evidenzia, inoltre, che “l’obbligo in capo al proprietario di procedere alla messa in sicurezza e alla bonifica dell’area non potrebbe essere desunto neanche dai principi civilistici in materia di responsabilità aquiliana e, in particolare, da quello di cui all’art. 2051 c.c. (che regolamenta la responsabilità civile del custode). Tale criterio, infatti, da un lato, richiederebbe, comunque, l’accertamento della qualità di custode dell’area al momento dell’inquinamento …e, dall’altro, sembra comunque porsi in contraddizione con i precisi obblighi di imputazione di messa in sicurezza e di bonifica previsti dalle norme in materia di tutela ambientale che dettano una disciplina esaustiva della materia, non integrabile dalla sovrapposizione di una normativa (quella del codice civile, appunto) ispirata a ben diverse esigenze. Né vale invocare l’evoluzione subita dal sistema di responsabilità civile verso la direzione del progressivo abbandono dei criteri di imputazione fondati sulla sola colpa. Nel sistema di responsabilità civile, rimane centrale, infatti, anche nelle fattispecie che prescindono dall’elemento soggettivo, l’esigenza di accertare comunque il rapporto di causalità tra la condotta e il danno, non potendo rispondere a titolo di illecito civile colui al quale non sia imputabile neppure sotto il profilo oggettivo l’evento lesivo”.
---------------
il proprietario incolpevole (o il possessore incolpevole), a prescindere da qualunque esame in ordine al nesso eziologico fra la condotta e l’evento dannoso, non potrebbe essere chiamato a rispondere a titolo di oggettiva responsabilità imprenditoriale, gravante su di esso in ragione del mero dato dominicale.
Sul punto vale richiamare ancora le puntuali argomentazioni rese dalla già citata ordinanza dell’Adunanza Plenaria n. 21 del 2013, la quale ha chiarito:
   - che sia nelle ipotesi di danno ambientale disciplinate dalle previsioni della direttiva 2004/35/CE, sia in quelle che restano regolate dalle sole previsioni del Codice dell’Ambiente, non sono configurabili ipotesi di responsabilità svincolata persino da un contributo causale nella determinazione del danno;
   - che il sub-sistema normativo di cui al decreto legislativo n. 152 del 2006 reca un preciso criterio di imputazione della responsabilità da inquinamento (il quale si innesta sulla più volte richiamata necessità del nesso eziologico), non ammettendo ulteriori, diversi e più sfavorevoli criteri di imputazione;
   - che, in particolare, il vigente quadro normativo nazionale non ammette un criterio di imputazione basato su di una sorta di responsabilità di posizione del proprietario incolpevole (secondo un modello che implicherebbe la responsabilità patrimoniale di quest’ultimo non solo in assenza dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa, ma anche in assenza dell’elemento oggettivo della mera riferibilità sul piano eziologico).

---------------

Alla luce degli atti di causa devono essere, invece, accolte le doglianze di insufficienza dell’istruttoria e della motivazione in relazione all’imposizione alla ricorrente di interventi di messa in sicurezza di emergenza della falda superficiale e profonda.
La consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato (Cons. Stato, Sez. V, 30.07.2015, n. 3756, Cons. Stato, Sez. VI, 05.10.2016 n. 4099) ha avuto modo di chiarire che “una volta riscontrato un fenomeno di potenziale contaminazione di un sito, gli interventi di caratterizzazione, messa in sicurezza d’emergenza o definitiva, di bonifica e di ripristino ambientale possono essere imposti dalla Pubblica Amministrazione solamente ai soggetti responsabili dell’inquinamento, quindi ai soggetti che abbiano in tutto o in parte generato la contaminazione tramite un proprio comportamento commissivo od omissivo, legato all’inquinamento da un preciso nesso di causalità affermando, altresì, che è, quindi, necessario un rigoroso accertamento al fine di individuare il responsabile dell’inquinamento, nonché del nesso di causalità che lega il comportamento del responsabile all’effetto consistente nella contaminazione, accertamento che presuppone un’adeguata istruttoria non essendo configurabile una sorta di responsabilità oggettiva facente capo al proprietario o al possessore dell’immobile in ragione di tale sola qualità”.
Nella vicenda in esame difetta il necessario e preventivo accertamento della qualità di soggetto responsabile dell’inquinamento in capo alla ricorrente, con la conseguenza che gli obblighi imposti risultano derivare dalla mera qualifica di proprietario e possessore dell’area e, dunque, dal mero collegamento materiale con essa, a prescindere dalla preliminare e necessaria verifica della qualità della Fi.Au. s.p.a. quale soggetto responsabile dell’inquinamento.
Gli obblighi in tal modo imposti risultano, pertanto, illegittimi.
Tale lettura è conforme agli approdi interpretativi cui è giunta l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nella ordinanza n. 21 del 25.09.2013 che ha specificato che, dal quadro normativo dell’epoca, come anche precisato dalle successive disposizioni adottate dal legislatore, “emergono le seguenti regole: 1) il proprietario… è tenuto soltanto ad adottare le misure di prevenzione … ovvero le iniziative per contrastare un evento, un atto o un’omissione che ha creato una minaccia imminente per la salute o per l’ambiente intesa come rischio sufficientemente probabile che si verifichi un danno sotto il profilo sanitario o ambientale in un futuro prossimo, al fine di impedire o minimizzare il realizzarsi di tale minaccia;
2) gli interventi di riparazione, di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino gravano esclusivamente sul responsabile della contaminazione, cioè sul soggetto al quale sia imputabile, almeno sotto il profilo oggettivo, l’inquinamento …;
3) se il responsabile non sia individuabile o non provveda (e non provveda spontaneamente il proprietario del sito o altro soggetto interessato) gli interventi che risultassero necessari sono adottati dall’amministrazione competente;
4) le spese sostenute per effettuare tali interventi possono essere recuperate, sulla base di un motivato provvedimento (che giustifichi tra l’altro l’impossibilità di accertare l’identità del soggetto responsabile ovvero che giustifichi l’impossibilità di esercitare azioni di rivalsa nei confronti del medesimo soggetto ovvero la loro infruttuosità), agendo in rivalsa verso il proprietario, che risponde nei limiti del valore di mercato del sito a seguito dell’esecuzione degli interventi medesimi;
5) a garanzia di tale diritto di rivalsa, il sito è gravato da un onere reale e di un privilegio speciale immobiliare
”.
Nella citata ordinanza del Consiglio di Stato si evidenzia che “l’obbligo in capo al proprietario di procedere alla messa in sicurezza e alla bonifica dell’area non potrebbe essere desunto neanche dai principi civilistici in materia di responsabilità aquiliana e, in particolare, da quello di cui all’art. 2051 c.c. (che regolamenta la responsabilità civile del custode). Tale criterio, infatti, da un lato, richiederebbe, comunque, l’accertamento della qualità di custode dell’area al momento dell’inquinamento …e, dall’altro, sembra comunque porsi in contraddizione con i precisi obblighi di imputazione di messa in sicurezza e di bonifica previsti dalle norme in materia di tutela ambientale che dettano una disciplina esaustiva della materia, non integrabile dalla sovrapposizione di una normativa (quella del codice civile, appunto) ispirata a ben diverse esigenze. Né vale invocare l’evoluzione subita dal sistema di responsabilità civile verso la direzione del progressivo abbandono dei criteri di imputazione fondati sulla sola colpa. Nel sistema di responsabilità civile, rimane centrale, infatti, anche nelle fattispecie che prescindono dall’elemento soggettivo, l’esigenza di accertare comunque il rapporto di causalità tra la condotta e il danno, non potendo rispondere a titolo di illecito civile colui al quale non sia imputabile neppure sotto il profilo oggettivo l’evento lesivo”.
Nel caso in questione, nel quale, dai dati disponibili, la contaminazione della falda appare provenire dalla zona a monte idrogeologico del sito e, dunque, da aree esterne allo stabilimento di Fi.Au., nonché da sostanze diverse da quelle ivi utilizzate, non risulta, in sostanza, accertata la responsabilità della ricorrente nell’inquinamento del sito, neppure sotto il profilo del nesso di causalità tra l’attività dalla stessa svolta e la predetta situazione di inquinamento, onde, allo stato, la posizione della società non può essere assimilata a quella dell’operatore “responsabile dell’inquinamento”.
Sulla scorta della giurisprudenza amministrativa ormai maggioritaria non può neppure sostenersi che il carattere eminentemente cautelare (e non anche latu sensu sanzionatorio) delle prescrizioni impartite non contrasterebbe con (ma anzi risulterebbe imposta dal) l’applicazione del principio “chi inquina paga” in forza del principio di precauzione.
Va in proposito osservato che la direttiva 2004/35/CE (la quale declina in puntuali statuizioni i richiamati principi comunitari e fornisce indici ermeneutici di grande rilievo sistematico) non opera alcuna distinzione, per quanto riguarda la necessaria sussistenza del nesso eziologico in punto di causazione del danno, fra le misure di prevenzione e le misure di riparazione di cui all’articolo 2, punti 10 e 11.
Al contrario, in entrambi i casi l’insussistenza di un nesso eziologico fra la condotta dell’operatore e l’evento dannoso vale ad escludere qualsiasi conseguenza a suo carico, sia per ciò che riguarda le misure di prevenzione, sia per quanto riguarda le misure di riparazione in senso proprio.
Allo stesso modo, il proprietario incolpevole (o il possessore incolpevole), a prescindere da qualunque esame in ordine al nesso eziologico fra la condotta e l’evento dannoso, non potrebbe essere chiamato a rispondere a titolo di oggettiva responsabilità imprenditoriale, gravante su di esso in ragione del mero dato dominicale.
Sul punto vale richiamare ancora le puntuali argomentazioni rese dalla già citata ordinanza dell’Adunanza Plenaria n. 21 del 2013, la quale ha chiarito:
   - che sia nelle ipotesi di danno ambientale disciplinate dalle previsioni della direttiva 2004/35/CE, sia in quelle che restano regolate dalle sole previsioni del Codice dell’Ambiente, non sono configurabili ipotesi di responsabilità svincolata persino da un contributo causale nella determinazione del danno;
   - che il sub-sistema normativo di cui al decreto legislativo n. 152 del 2006 reca un preciso criterio di imputazione della responsabilità da inquinamento (il quale si innesta sulla più volte richiamata necessità del nesso eziologico), non ammettendo ulteriori, diversi e più sfavorevoli criteri di imputazione;
   - che, in particolare, il vigente quadro normativo nazionale non ammette un criterio di imputazione basato su di una sorta di responsabilità di posizione del proprietario incolpevole (secondo un modello che implicherebbe la responsabilità patrimoniale di quest’ultimo non solo in assenza dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa, ma anche in assenza dell’elemento oggettivo della mera riferibilità sul piano eziologico).
Non è, inoltre, condivisibile la tesi ministeriale secondo cui il principio “chi inquina paga” dovrebbe essere inteso nel senso che la locuzione “chi” vada riferita anche a colui che, con la propria condotta omissiva o negligente, nulla faccia al fine di ridurre o eliminare l’inquinamento.
Sul punto l’Adunanza Plenaria ha chiarito che il più volte richiamato criterio di imputazione induce a riferire correttamente la condotta foriera di inquinamento (e i conseguenti profili di responsabilità) all’attività di un operatore economico e non già a quella del proprietario incolpevole che non abbia adottato misure adeguate a fronte dell’inquinamento “causato” (secondo una locuzione peraltro impropria) dal terreno di sua proprietà.
Né risulta fondata l’argomentazione secondo cui, laddove non si esigesse dal proprietario del sito una diligenza particolarmente qualificata in relazione a possibili e pregressi fenomeni di inquinamento, il modello normativo si presterebbe ad applicazioni formalistiche e ad escamotages di carattere elusivo.
Si rinvia, in proposito, agli argomenti ed alle considerazioni svolte dall’Adunanza Plenaria nell’esame del sistema di responsabilità delineato dal Codice dell’Ambiente, il quale esclude, come già evidenziato, la responsabilità del proprietario per tali fattispecie.
Poiché, dunque, gli interventi di messa in sicurezza di emergenza consistono, a norma dell’art. 2 del DM Ambiente n. 471/1999, nella rimozione delle fonti inquinanti e l’esecuzione delle opere di ripristino e presidio, secondo quanto prescritto dall’art. 17 del d.lgs. n. 22/1997, deve essere posta a carico del soggetto che inquina, i provvedimenti impugnati –nella parte in cui ingiungono tali adempimenti a Fi.Au. s.p.a.- devono essere annullati (TAR Lazio-Roma, Sez. II-bis, sentenza 05.09.2019 n. 10757 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

AMBIENTE-ECOLOGIAIn forza dell’espresso disposto dell’art. 192 del D.Lgs. n. 152 del 2006, il proprietario risponde della bonifica del suolo di sua proprietà non a titolo di responsabilità oggettiva ma soltanto ove responsabile quanto meno a titolo di colpa, anche omissiva, per non aver approntato l’adozione delle cautele volte a custodire adeguatamente la proprietà e preservarla dall’abusivo abbandono dei rifiuti.
Per accertare la rimproverabilità della condotta occorre che gli organi preposti al controllo svolgano approfonditi accertamenti in contraddittorio con i soggetti interessati, di talché, in mancanza, non possono porsi incombenti a carico dei proprietari delle aree.
Peraltro, il dovere di diligenza che fa carico al titolare del fondo non può arrivare al punto di richiedere un costante vigilanza, estesa alle ore notturne, tale da impedire ad estranei di invadere l’area e, per quanto riguarda la fattispecie regolata dall’art. 192 del D.L.vo n. 152 del 2006 di abbandonarvi rifiuti, posto che la richiesta di un impegno di tale entità travalicherebbe oltremodo gli ordinari canoni della diligenza media (e del buon padre di famiglia) che è alla base della nozione di colpa.
---------------
Sussiste la necessità, nella specifica materia ambientale, dell’accertamento in contraddittorio della condizione dei luoghi, dovendosi consentire al soggetto nei cui confronti l’ordine di rimozione dei rifiuti deve essere rivolto –sia esso il soggetto ritenuto responsabile dell’abbandono ovvero il proprietario dell’area cui l’abbandono sia imputabile a titolo di dolo o colpa- la possibilità di partecipare attivamente alla stessa istruttoria amministrativa e ai sopralluoghi volti ad accertare la prospettata situazione di abbandono di rifiuti, sulla base di elementi precisi e circostanziati, a verificare l’entità e le modalità concrete con cui gli sversamenti si sono svolti nel tempo e più in generale lo stato di incuria e di protratto abbandono dei luoghi.
---------------

... per l'annullamento dell'ordinanza sindacale n. 17 del 26.04.2018, notificata in data 09.05.2018, ad oggetto la rimozione e smaltimento dei rifiuti e bonifica del terreno circostante la Masseria del Cardinale–Qualiano – art. 192 D.lgs. 152 del 03.04.2006;
...
4. Il ricorso è fondato nei termini che seguono.
5. Deve anzitutto osservarsi che l’ordinanza gravata è riconducibile, conformemente al contenuto ed al fine cui è diretta, all’ordinario potere d’intervento attribuito al Sindaco dall’art. 192 del Codice dell’Ambiente, in caso di accertato abbandono o deposito incontrollato di rifiuti.
5.1 In forza dell’espresso disposto dell’art. 192 del D.Lgs. n. 152 del 2006, il proprietario risponde della bonifica del suolo di sua proprietà non a titolo di responsabilità oggettiva ma soltanto ove responsabile quanto meno a titolo di colpa, anche omissiva, per non aver approntato l’adozione delle cautele volte a custodire adeguatamente la proprietà e preservarla dall’abusivo abbandono dei rifiuti. Per accertare la rimproverabilità della condotta occorre che gli organi preposti al controllo svolgano approfonditi accertamenti in contraddittorio con i soggetti interessati, di talché, in mancanza, non possono porsi incombenti a carico dei proprietari delle aree (ex multis, C.d.S. sez. V, 17.07.2014, n. 3786; TAR Campania, Napoli, sez. V, 03.10.2018, n. 5783; TAR Puglia, Bari, sez. I, 24.03.2017, n. 287 e 30.08.2016, n. 1089).
Peraltro, il dovere di diligenza che fa carico al titolare del fondo non può arrivare al punto di richiedere un costante vigilanza, estesa alle ore notturne, tale da impedire ad estranei di invadere l’area e, per quanto riguarda la fattispecie regolata dall’art. 192 del D.L.vo n. 152 del 2006 di abbandonarvi rifiuti, posto che la richiesta di un impegno di tale entità travalicherebbe oltremodo gli ordinari canoni della diligenza media (e del buon padre di famiglia) che è alla base della nozione di colpa (cfr., ex plurimis: C. di Stato, Sez. V, 08.03.2005, n. 935; TAR Campania, sez. V, 03.03.2014, n. 1294 e 05.08.2008, n. 9795);
5.2 Così qualificata l’ordinanza de qua e individuati i presupposti per la sua adozione, va rimarcato che, nel caso di specie, la stessa non è stata preceduta da adeguata istruttoria, di talché non può dirsi accertato l’elemento soggettivo della responsabilità.
Invero, è mancato lo svolgimento di specifici accertamenti in contraddittorio con gli interessati da parte dei soggetti preposti al controllo prima di imporre l’obbligo di rimozione, smaltimento o avvio al recupero dei rifiuti, che, in subiecta materia, si aggiunge all’onere di comunicazione di avvio del procedimento, ponendosi quale specifico dovere dell'Amministrazione e presupposto per l’adozione della relativa ordinanza, in funzione dell’accertamento dell’elemento psicologico del dolo o quantomeno della colpa, che, come visto, deve sorreggere la condotta omissiva secondo l’interpretazione fornita dalla richiamata giurisprudenza.
Sussiste la necessità, nella specifica materia ambientale, dell’accertamento in contraddittorio della condizione dei luoghi, dovendosi consentire al soggetto nei cui confronti l’ordine di rimozione dei rifiuti deve essere rivolto –sia esso il soggetto ritenuto responsabile dell’abbandono ovvero il proprietario dell’area cui l’abbandono sia imputabile a titolo di dolo o colpa- la possibilità di partecipare attivamente alla stessa istruttoria amministrativa e ai sopralluoghi volti ad accertare la prospettata situazione di abbandono di rifiuti, sulla base di elementi precisi e circostanziati, a verificare l’entità e le modalità concrete con cui gli sversamenti si sono svolti nel tempo e più in generale lo stato di incuria e di protratto abbandono dei luoghi.
Del resto, eventuali profili di colpa non possono essere desunti dalle generiche affermazioni di principio contenute nella motivazione dell’ordinanza e tali da risultare, addirittura, slegati dagli accertamenti condotti dagli organi di polizia giudiziaria che, sia pure sotto il profilo penale, hanno escluso ogni coinvolgimento in ordine al furtivo sversamento.
Peraltro, nemmeno risulta adeguatamente valutata dall’amministrazione la circostanza che sin dal 2004 è stata apposta dai proprietari dei fondi un’apposita recinzione con rete metallica lungo il perimetro dell'area de qua per impedirne l’accesso e che la stessa risulta abusivamente divelta ad opera di ignoti ed oltrepassata furtivamente, presumibilmente al momento dello sversamento, come rimarcato dai ricorrenti e anche in assenza di elementi che possano consentire di ritenere accertato il contrario.
5.3 Da ciò il difetto di istruttoria e di motivazione in ordine ai presupposti per l’imputabilità soggettiva dello sversamento dei rifiuti ai ricorrenti.
6. In conclusione il ricorso è accolto nei termini di cui in motivazione, con conseguente annullamento dell’ordinanza sindacale gravata (TAR Campania-Napoli, Sez. V, sentenza 03.09.2019 n. 4448 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

AMBIENTE-ECOLOGIALa pubblica amministrazione non può imporre al proprietario di un'area contaminata, che non sia (anche) l'autore dell'inquinamento, l'obbligo di attuare le misure di messa in sicurezza di emergenza e di bonifica di cui all'art. 240, comma 1, lett. m) e p), d.lgs. 03.04.2006, n. 152, in quanto gli effetti a carico del proprietario incolpevole restano limitati a quanto espressamente previsto dall'art. 253 del medesimo decreto in tema di oneri reali e privilegio speciale immobiliare.
Invero, “Da una piana lettura degli articoli 240, lettere i), m) ed n), 242 e 245, comma 2, del D.Lgs. n. 152/2006, alla luce del principio “chi inquina paga” espresso dall’art. 191, par. 2, del TFUE e ribadito dall’art. 239, comma 1, del medesimo D.Lgs. n. 152/2006, emerge infatti che il solo soggetto responsabile dell’inquinamento è tenuto, ai sensi del citato 242, ad eseguire (oltre alle misure di prevenzione, la cui definizione è contenuta nella lettera i) del citato articolo 240) anche le misure di messa in sicurezza di emergenza e le opere di bonifica. Il proprietario dell’area che non sia responsabile dell’inquinamento deve invece provvedere, ai sensi del menzionato comma 2 dell’art. 245, a dare comunicazione dell’inquinamento alla Regione, alla Provincia ed al Comune territorialmente competente, nonché ad attuare unicamente le “misure di prevenzione”, con esclusione delle più gravose misure costituite dalla messa in sicurezza d’emergenza e dalla bonifica (il cui obbligo di attuazione grava, in entrambi i casi, solamente sul soggetto responsabile dell’inquinamento)”.
Altresì, nell’esaminare la portata dell’art. 245, comma 2, del T.U., la giurisprudenza ha statuito che “…. letta alla stregua del principio giurisprudenziale comunitario sopra richiamato, il Collegio condivide quanto sostenuto da parte ricorrente in ordine al fatto che in capo ai soggetti non responsabili del fatto causativo del potenziale inquinamento non possa essere addebitato alcun obbligo di intervento al di fuori dell’invio della comunicazione ex art. 245 e della implementazione di eventuali misure di prevenzione; agli stessi, nondimeno, è riconosciuta una mera facoltà di intervenire spontaneamente nel procedimento per evitare di perdere la proprietà/disponibilità dell’area a seguito dell’esercizio dell’onere reale da parte della P.a.: facoltà che, anche ove manifestata (per l’area in proprietà), tuttavia non può costituire il presupposto per l’emanazione di un obbligo per interventi urgenti e di ripristino anche nelle aree limitrofe”.
INsomma, il proprietario che non sia responsabile dell’inquinamento, “…. ai sensi dell'art. 245, comma 2, è tenuto soltanto ad adottare le misure di prevenzione di cui all'art. 240, comma 1, lett. i), ovvero “le iniziative per contrastare un evento, un atto o un'omissione che ha creato una minaccia imminente per la salute o per l'ambiente intesa come rischio sufficientemente probabile che si verifichi un danno sotto il profilo sanitario o ambientale in un futuro prossimo, al fine di impedire o minimizzare il realizzarsi di tale minaccia”.

---------------

6.1 Ad ogni modo, sul punto di diritto questa Sezione si riporta alle riflessioni sviluppate nella propria precedente pronuncia 24/09/2018 n. 897, per cui <<la pubblica amministrazione non può imporre al proprietario di un'area contaminata, che non sia (anche) l'autore dell'inquinamento, l'obbligo di attuare le misure di messa in sicurezza di emergenza e di bonifica di cui all'art. 240, comma 1, lett. m) e p), d.lgs. 03.04.2006, n. 152, in quanto gli effetti a carico del proprietario incolpevole restano limitati a quanto espressamente previsto dall'art. 253 del medesimo decreto in tema di oneri reali e privilegio speciale immobiliare (cfr. TAR Toscana, sez. II – 19/06/2018 n. 882 e la giurisprudenza richiamata).
Come evidenziato da TAR Veneto, sez. III – 22/03/2018 n. 333, “Da una piana lettura degli articoli 240, lettere i), m) ed n), 242 e 245, comma 2, del D.Lgs. n. 152/2006, alla luce del principio “chi inquina paga” espresso dall’art. 191, par. 2, del TFUE e ribadito dall’art. 239, comma 1, del medesimo D.Lgs. n. 152/2006, emerge infatti che il solo soggetto responsabile dell’inquinamento è tenuto, ai sensi del citato 242, ad eseguire (oltre alle misure di prevenzione, la cui definizione è contenuta nella lettera i) del citato articolo 240) anche le misure di messa in sicurezza di emergenza e le opere di bonifica. Il proprietario dell’area che non sia responsabile dell’inquinamento deve invece provvedere, ai sensi del menzionato comma 2 dell’art. 245, a dare comunicazione dell’inquinamento alla Regione, alla Provincia ed al Comune territorialmente competente, nonché ad attuare unicamente le “misure di prevenzione”, con esclusione delle più gravose misure costituite dalla messa in sicurezza d’emergenza e dalla bonifica (il cui obbligo di attuazione grava, in entrambi i casi, solamente sul soggetto responsabile dell’inquinamento)”.
Anche il TAR Palermo, sez. I – 11/05/2018 n. 1061, nell’esaminare la portata dell’art. 245, comma 2, del T.U. ha statuito che “…. letta alla stregua del principio giurisprudenziale comunitario sopra richiamato, il Collegio condivide quanto sostenuto da parte ricorrente in ordine al fatto che in capo ai soggetti non responsabili del fatto causativo del potenziale inquinamento non possa essere addebitato alcun obbligo di intervento al di fuori dell’invio della comunicazione ex art. 245 e della implementazione di eventuali misure di prevenzione; agli stessi, nondimeno, è riconosciuta una mera facoltà di intervenire spontaneamente nel procedimento per evitare di perdere la proprietà/disponibilità dell’area a seguito dell’esercizio dell’onere reale da parte della P.a.: facoltà che, anche ove manifestata (per l’area in proprietà), tuttavia non può costituire il presupposto per l’emanazione di un obbligo per interventi urgenti e di ripristino anche nelle aree limitrofe”
>>.
Il proprietario che non sia responsabile dell’inquinamento, “…. ai sensi dell'art. 245, comma 2, è tenuto soltanto ad adottare le misure di prevenzione di cui all'art. 240, comma 1, lett. i), ovvero “le iniziative per contrastare un evento, un atto o un'omissione che ha creato una minaccia imminente per la salute o per l'ambiente intesa come rischio sufficientemente probabile che si verifichi un danno sotto il profilo sanitario o ambientale in un futuro prossimo, al fine di impedire o minimizzare il realizzarsi di tale minaccia” (TAR Piemonte, sez. I – 12/09/2016 n. 1142, che risulta appellata; Consiglio di Stato, sez. VI – 05/10/2016 n. 4119)”.
6.2 Nello specifico, non risulta che l’amministrazione procedente abbia effettuato approfondimenti sul tema illustrato (in particolare, sulla concreta riconduzione degli interventi imposti nell’alveo delle “misure di prevenzione”), e detta omissione integra un ulteriore deficit istruttorio nell’ambito del procedimento intrapreso (TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 30.08.2019 n. 790 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA: Inquinamento ed eventuali responsabilità della curatela fallimentare.
In sede di applicazione dell'art. 192, d.lgs. n. 152 del 2006, in assenza dell'individuazione di una univoca, autonoma e chiara responsabilità del curatore stesso sull'abbandono dei rifiuti, nessun ordine di ripristino può essere imposto dal Comune alla curatela fallimentare quale mera responsabilità di posizione. Il curatore non sostituisce, infatti, il fallito, atteso che la procedura fallimentare ha uno scopo liquidativo e non già amministrativo o continuativo dell'impresa fallita.
Si è pertanto evidenziato, in applicazione di tale orientamento giurisprudenziale, che "il curatore fallimentare non è correttamente individuato come soggetto passivo dei sopra indicati obblighi di facere dal momento che a tale organo della procedura fallimentare sono solo attribuiti poteri di disporre dei beni fallimentari in vista delle finalità proprie della procedura concorsuale, senza che ciò comporti l'attribuzione allo stesso del dovere di adottare comportamenti attivi come richiesti dall'ordinanza impugnata, poiché il curatore fallimentare non subentra negli obblighi più strettamente correlati alla responsabilità dell'imprenditore fallito, salvo quanto può essere più specificamente connesso all'eventuale esercizio provvisorio dell'impresa”.
Ciò in quanto la curatela fallimentare non può essere destinataria di ordinanze dirette alla bonifica di siti, per effetto del precedente comportamento (omissivo o commissivo) dell'impresa fallita, posto che, tra l’altro, il curatore, nell’espletamento del munus publicum, pur potendo sottentrare in specifiche posizioni negoziali del fallito (cfr. l'art. 72 R.D. n. 267 del 1942), in via generale «non è rappresentante, né successore del fallito, ma terzo subentrante nell'amministrazione del suo patrimonio per l'esercizio di poteri conferitigli dalla legge (Cassazione civile, sez. I, 23/06/1980, n. 3926)» (...), avendo il fallimento finalità meramente liquidatorie.
Ed invero, per un verso, la
«soluzione opposta «determinerebbe un sovvertimento del principio "chi inquina paga" scaricando i costi sui creditori che non presentano alcun collegamento con l'inquinamento» (...). Correlativamente, il fallimento non acquista la titolarità dei suoi beni, ma ne è solo un amministratore con facoltà di disposizione, laddove quest’ultima riposa non sulla titolarità dei relativi diritti ma, a guisa di legittimazione straordinaria, sul munus publicum rivestito dagli organi della procedura (...). Su di lui non incombono né gli obblighi dal fallito inadempiuti volontariamente o per colpa, né quelli che lo stesso non sia stato in grado di adempiere a causa dell'inizio della procedura concorsuale. La curatela fallimentare, pertanto, non subentra «negli obblighi più strettamente correlati alla responsabilità dell'imprenditore fallito a meno che non vi sia una prosecuzione dell'attività, con conseguente esclusione del curatore fallimentare dalla legittimazione passiva dell'ordine di bonifica».
Alla luce di tali principi si è pertanto ritenuto che l’eccezione al difetto di legittimazione passiva della Curatela potrebbe aversi nell’ipotesi di autorizzazione da parte del competente Tribunale fallimentare all’esercizio provvisorio, ai sensi dell'art. 90 l.fall., atteso che solo in tale ipotesi la curatela non avrebbe esclusivamente finalità liquidatorie della massa fallimentare.
Detti principi sono stati invero sostenuti dalla giurisprudenza di questa Sezione e sono stati ribaditi anche dalla giurisprudenza recente secondo cui “È illegittima l'ordinanza con cui il Sindaco ordina al curatore fallimentare di procedere alla messa in sicurezza e allo smaltimento dei sali di cianuro presenti presso l'insediamento produttivo sul quale l'azienda fallita aveva svolto la propria attività d'impresa, atteso che fatta salva l'eventualità di un'univoca, autonoma e chiara responsabilità del curatore fallimentare in punto di abbandono di rifiuti la curatela fallimentare non può essere destinataria, a titolo di responsabilità di posizione, di ordinanze sindacali dirette alla tutela dell'ambiente per effetto del precedente comportamento omissivo o commissivo dell'impresa fallita, non subentrando la medesima negli obblighi correlati alla responsabilità del fallito e non sussistendo, in capo al curatore, alcun dovere di adottare particolari comportamenti attivi finalizzati alla tutela sanitaria degli immobili destinati alla bonifica da fattori inquinanti”.

---------------
La giurisprudenza ha evidenziato in numerose occasioni che, in caso di rinvenimento di rifiuti da parte di terzi ignoti, il proprietario non può essere chiamato a rispondere della fattispecie di abbandono o deposito incontrollato di rifiuti sulla propria area se non viene individuato a suo carico l'elemento soggettivo del dolo o della colpa, per cui lo stesso soggetto non può essere destinatario di ordinanza sindacale di rimozione e rimessione in pristino.
Tanto perché già l'art. 14 D.L.vo 05.02.1997, n. 22, in tema di divieto di abbandono incontrollato sul suolo e nel suolo, oltre a chiamare a rispondere dell'illecito ambientale l'eventuale "responsabile dell'inquinamento", accolla in solido anche al proprietario dell'area la rimozione, l'avvio a recupero o lo smaltimento dei rifiuti ed il ripristino dello stato dei luoghi, ma ciò solo nel caso in cui la violazione sia imputabile a titolo di dolo o di colpa.
Tale rigorosa disciplina trova conferma nel sistema normativo attualmente vigente, quale quello del D.L.vo n. 152/2006, segnatamente del disposto di cui all'art. 192, in tema di ambiente, con la conseguente illegittimità degli ordini di smaltimento dei rifiuti indiscriminatamente rivolti al proprietario di un fondo in ragione della sua mera qualità ed in mancanza di adeguata dimostrazione da parte dell'Amministrazione procedente, sulla base di un'istruttoria completa e di un'esauriente motivazione, dell'imputabilità soggettiva della condotta.
In siffatto disposto normativo tutto incentrato su una rigorosa tipicità dell'illecito ambientale, alcun spazio v'è per una responsabilità oggettiva, nel senso che -ai sensi dell'art. 192- per essere ritenuti responsabili della violazione dalla quale è scaturita la situazione di inquinamento, occorre quantomeno la colpa. E tale regola di imputabilità a titolo di dolo o colpa non ammette eccezioni, anche in relazione ad un'eventuale responsabilità solidale del proprietario dell'area ove si è verificato l'abbandono ed il deposito incontrollato di rifiuti sul suolo e nel suolo.
Infatti non facendosi cenno nell'ordinanza impugnata ad accertamenti o a verifiche dai quali emerga che l'abbandono dei rifiuti sia ascrivibile (anche) a responsabilità della Curatela ricorrente una presunta culpa in vigilando di quest'ultima (comunque non evidenziata nel gravato provvedimento) non sarebbe in ogni caso sufficiente ad addebitargli la responsabilità per lo sversamento di rifiuti.
Ne deriva che, in tale situazione, e senza che sia stato comprovato l'esistenza di un nesso causale tra la condotta del proprietario e l'abusiva immissione di rifiuti nell'ambiente, un concreto obbligo di garanzia a carico della ricorrente, per la mera qualità di proprietaria/custode, sarebbe inesigibile, in quanto riconducibile ad una responsabilità oggettiva che, però, esula anche dal dovere di custodia di cui all'art. 2051 cod. civ. il quale consente sempre la prova liberatoria in presenza di caso fortuito (da intendersi in senso ampio, comprensiva anche del fatto del terzo e della colpa esclusiva del danneggiato).
---------------
Pertanto dai principi desumibili expressis verbis dall’art. 192 D.lgs. 152/2006 si evince, quale corollario:
   a) l’insufficienza, ai fini degli obblighi di rimozione e smaltimento, della sola titolarità del diritto reale o di godimento sulle aree interessate dall’abbandono dei rifiuti, atteso che la disposizione richiede la sussistenza dell’elemento psicologico, da indicarsi puntualmente in motivazione;
   b) la necessità dell’accertamento della responsabilità soggettiva, in contraddittorio con i soggetti interessati, da parte dei soggetti preposti al controllo.
Per la costante giurisprudenza in materia vi è infatti la necessità dell’accertamento della responsabilità soggettiva, in contraddittorio con i soggetti interessati, da parte dei soggetti preposti al controllo.
Al riguardo, mentre l’art. 7 della legge n. 241/1990, con previsione di carattere generale, prescrive la doverosa comunicazione dell’avvio del procedimento agli interessati, l’art. 192, comma 3, D.L.vo n. 152/2006, nella specifica materia ambientale, prescrive che i controlli svolti dall’Amministrazione riguardo all’abbandono di rifiuti debbano essere effettuati in contraddittorio con i soggetti interessati, con la conseguente osservanza delle regole che garantiscono la partecipazione dell’interessato all’istruttoria amministrativa.
Pertanto, come osservato dal Consiglio di Stato, deve ritenersi la necessità, nella specifica materia ambientale, dell’accertamento in contraddittorio della condizione dei luoghi, prospettato dalla legge come specifico dovere dell'Amministrazione che si aggiunge, in subiecta materia, al generale dovere di comunicare l'avvio del procedimento, postulando la necessità che al soggetto nei cui confronti l’ordine di rimozione dei rifiuti deve essere rivolto –sia esso il soggetto ritenuto responsabile dell’abbandono ovvero il proprietario dell’area cui l’abbandono sia imputabile a titolo di dolo o colpa- sia data la possibilità di partecipare attivamente alla stessa istruttoria amministrativa e ai sopralluoghi volti ad accertare la prospettata situazione di abbandono di rifiuti, oltre che, più in generale, lo stato dei luoghi.

---------------

10. Con il primo motivo di ricorso parte ricorrente richiama un costante orientamento giurisprudenziale, noto alla Sezione, che peraltro non appare pertinente rispetto al caso di specie, fondandosi esso sul difetto di legittimazione passiva della Curatela in relazione alle attività di inquinamento e di sversamento dei rifiuti ricollegabili all’impresa in bonis, in quanto verificatesi in data anteriore al fallimento.
10.1. Ed invero, in base a tale giurisprudenza, "in sede di applicazione dell'art. 192, d.lgs. n. 152 del 2006, in assenza dell'individuazione di una univoca, autonoma e chiara responsabilità del curatore stesso sull'abbandono dei rifiuti, nessun ordine di ripristino può essere imposto dal Comune alla curatela fallimentare quale mera responsabilità di posizione. Il curatore non sostituisce, infatti, il fallito, atteso che la procedura fallimentare ha uno scopo liquidativo e non già amministrativo o continuativo dell'impresa fallita” (TAR Lazio, Roma, sez. II-bis, 08.02.2016 n. 1804; TRGA Trentino Alto Adige, Trento, Sez. Unica, 24.11.2017, n. 309).
Si è pertanto evidenziato, in applicazione di tale orientamento giurisprudenziale, che "il curatore fallimentare non è correttamente individuato come soggetto passivo dei sopra indicati obblighi di facere dal momento che a tale organo della procedura fallimentare sono solo attribuiti poteri di disporre dei beni fallimentari in vista delle finalità proprie della procedura concorsuale, senza che ciò comporti l'attribuzione allo stesso del dovere di adottare comportamenti attivi come richiesti dall'ordinanza impugnata, poiché il curatore fallimentare non subentra negli obblighi più strettamente correlati alla responsabilità dell'imprenditore fallito, salvo quanto può essere più specificamente connesso all'eventuale esercizio provvisorio dell'impresa” (TAR Toscana, Firenze, sez. III, 27.10.2015 n. 1457; TAR Lombardia, Milano, sez. III, 05.01.2016, n. 1).
Ciò in quanto la curatela fallimentare non può essere destinataria di ordinanze dirette alla bonifica di siti, per effetto del precedente comportamento (omissivo o commissivo) dell'impresa fallita, posto che, tra l’altro, il curatore, nell’espletamento del munus publicum, pur potendo sottentrare in specifiche posizioni negoziali del fallito (cfr. l'art. 72 R.D. n. 267 del 1942), in via generale «non è rappresentante, né successore del fallito, ma terzo subentrante nell'amministrazione del suo patrimonio per l'esercizio di poteri conferitigli dalla legge (Cassazione civile, sez. I, 23/06/1980, n. 3926)» (...), avendo il fallimento finalità meramente liquidatorie.
Ed invero, per un verso, la
«soluzione opposta «determinerebbe un sovvertimento del principio "chi inquina paga" scaricando i costi sui creditori che non presentano alcun collegamento con l'inquinamento» (...). Correlativamente, il fallimento non acquista la titolarità dei suoi beni, ma ne è solo un amministratore con facoltà di disposizione, laddove quest’ultima riposa non sulla titolarità dei relativi diritti ma, a guisa di legittimazione straordinaria, sul munus publicum rivestito dagli organi della procedura (...). Su di lui non incombono né gli obblighi dal fallito inadempiuti volontariamente o per colpa, né quelli che lo stesso non sia stato in grado di adempiere a causa dell'inizio della procedura concorsuale. La curatela fallimentare, pertanto, non subentra «negli obblighi più strettamente correlati alla responsabilità dell'imprenditore fallito a meno che non vi sia una prosecuzione dell'attività, con conseguente esclusione del curatore fallimentare dalla legittimazione passiva dell'ordine di bonifica» (TAR Puglia, Lecce, sez. III, 11.05.2017 n. 746).
Alla luce di tali principi si è pertanto ritenuto che l’eccezione al difetto di legittimazione passiva della Curatela potrebbe aversi nell’ipotesi di autorizzazione da parte del competente Tribunale fallimentare all’esercizio provvisorio, ai sensi dell'art. 90 l.fall., atteso che solo in tale ipotesi la curatela non avrebbe esclusivamente finalità liquidatorie della massa fallimentare (TAR Puglia, Lecce, I, 19.02.2014 n. 504; TAR Lombardia, Brescia, sez. I, 09.01.2017 n. 38).
Detti principi sono stati invero sostenuti dalla giurisprudenza di questa Sezione (cfr. la sentenza 829/2018 del 08.02.2018) e sono stati ribaditi anche dalla giurisprudenza recente (cfr. ex multis TAR Puglia Lecce Sez. II, 16/04/2019, n. 611 secondo cui “È illegittima l'ordinanza con cui il Sindaco ordina al curatore fallimentare di procedere alla messa in sicurezza e allo smaltimento dei sali di cianuro presenti presso l'insediamento produttivo sul quale l'azienda fallita aveva svolto la propria attività d'impresa, atteso che fatta salva l'eventualità di un'univoca, autonoma e chiara responsabilità del curatore fallimentare in punto di abbandono di rifiuti la curatela fallimentare non può essere destinataria, a titolo di responsabilità di posizione, di ordinanze sindacali dirette alla tutela dell'ambiente per effetto del precedente comportamento omissivo o commissivo dell'impresa fallita, non subentrando la medesima negli obblighi correlati alla responsabilità del fallito e non sussistendo, in capo al curatore, alcun dovere di adottare particolari comportamenti attivi finalizzati alla tutela sanitaria degli immobili destinati alla bonifica da fattori inquinanti”).
10.2. Detto motivo di ricorso peraltro, come innanzi accennato, non è meritevole di accoglimento, postulando la richiamata giurisprudenza la circostanza che lo sversamento dei rifiuti si sia verificato in data anteriore al fallimento –tanto è vero che l’eccezione a tali principi è data dalla circostanza che vi sia stata autorizzazione da parte del competente Tribunale fallimentare all’esercizio provvisorio, ai sensi dell'art. 90 l.fall.– mentre nell’ipotesi di specie dalle stesse deduzioni di parte ricorrente e dagli atti istruttori richiamati nell’ordinanza gravata risulta che lo sversamento dei rifiuti, sub specie di discarica abusiva, era imputabile alla società cui era stato sublocato l’immobile; da ciò si desume che dopo la dichiarazione di fallimento fosse ancora in essere il contratto di locazione fra la Curatela del Fallimento -OMISSIS- e la -OMISSIS- , la quale poi nel settembre del 2012 –ovvero dopo la dichiarazione di fallimento– provvedeva a sublocare l’immobile di proprietà della ricorrente alla società -OMISSIS-, che ivi operava l’illecito sversamento dei rifiuti.
11. Per contro fondato è il secondo motivo di ricorso, con cui parte ricorrente deduce l’insussistenza del presupposto dell’imputabilità dello sversamento dei rifiuti, dato dalla sussistenza di una corresponsabilità, quanto meno colposa, e il difetto della relativa istruttoria e motivazione.
11.1 Ciò in considerazione del rilievo che nell’ordinanza gravata, da qualificarsi, come chiaramente evincibile dall’obbligo imposto, come ordinanza sindacale di rimozione dei rifiuti, ai sensi dell’art. 192 D.lgs. 152/2006, manca qualsiasi indicazione in ordine alla responsabilità per colpa della Curatela, in qualità di soggetto proprietario.
11.2. Ed invero la giurisprudenza ha evidenziato in numerose occasioni (ex multis, Cfr.: TAR Campania, sez. V, 06.10.2008, n. 13004), che, in caso di rinvenimento di rifiuti da parte di terzi ignoti, il proprietario non può essere chiamato a rispondere della fattispecie di abbandono o deposito incontrollato di rifiuti sulla propria area se non viene individuato a suo carico l'elemento soggettivo del dolo o della colpa, per cui lo stesso soggetto non può essere destinatario di ordinanza sindacale di rimozione e rimessione in pristino (Cfr.: TAR Campania, Sez. I; 19.03.2004, n. 3042, TAR Toscana, 12.05.2003, n. 1548, C. di S., IV Sez. 20.01.2003, n. 168).
Tanto perché già l'art. 14 D.L.vo 05.02.1997, n. 22, in tema di divieto di abbandono incontrollato sul suolo e nel suolo, oltre a chiamare a rispondere dell'illecito ambientale l'eventuale "responsabile dell'inquinamento", accolla in solido anche al proprietario dell'area la rimozione, l'avvio a recupero o lo smaltimento dei rifiuti ed il ripristino dello stato dei luoghi, ma ciò solo nel caso in cui la violazione sia imputabile a titolo di dolo o di colpa (Cfr.: TAR Lombardia, Sez. I, 26.01.2000, n. 292 e TAR Umbria 10.03.2000, n. 253).
11.3. Tale rigorosa disciplina trova conferma nel sistema normativo attualmente vigente, quale quello del D.L.vo n. 152/2006, segnatamente del disposto di cui all'art. 192, in tema di ambiente, con la conseguente illegittimità degli ordini di smaltimento dei rifiuti indiscriminatamente rivolti al proprietario di un fondo in ragione della sua mera qualità ed in mancanza di adeguata dimostrazione da parte dell'Amministrazione procedente, sulla base di un'istruttoria completa e di un'esauriente motivazione, dell'imputabilità soggettiva della condotta (Cfr. C. di S., V, 19.3.2009, n. 1612, 25.08.2008, n. 4061).
In siffatto disposto normativo tutto incentrato su una rigorosa tipicità dell'illecito ambientale, alcun spazio v'è per una responsabilità oggettiva, nel senso che -ai sensi dell'art. 192- per essere ritenuti responsabili della violazione dalla quale è scaturita la situazione di inquinamento, occorre quantomeno la colpa. E tale regola di imputabilità a titolo di dolo o colpa non ammette eccezioni, anche in relazione ad un'eventuale responsabilità solidale del proprietario dell'area ove si è verificato l'abbandono ed il deposito incontrollato di rifiuti sul suolo e nel suolo (TAR Campania, sez. V 03/03/2014 n. 1294).
11.4. Infatti non facendosi cenno nell'ordinanza impugnata ad accertamenti o a verifiche dai quali emerga che l'abbandono dei rifiuti sia ascrivibile (anche) a responsabilità della Curatela ricorrente, una presunta culpa in vigilando di quest'ultima (comunque non evidenziata nel gravato provvedimento) non sarebbe in ogni caso sufficiente ad addebitargli la responsabilità per lo sversamento di rifiuti.
Ne deriva che, in tale situazione, e senza che sia stato comprovato l'esistenza di un nesso causale tra la condotta del proprietario e l'abusiva immissione di rifiuti nell'ambiente, un concreto obbligo di garanzia a carico della ricorrente, per la mera qualità di proprietaria/custode, sarebbe inesigibile, in quanto riconducibile ad una responsabilità oggettiva che, però, esula anche dal dovere di custodia di cui all'art. 2051 cod. civ. il quale consente sempre la prova liberatoria in presenza di caso fortuito (da intendersi in senso ampio, comprensiva anche del fatto del terzo e della colpa esclusiva del danneggiato).
Pertanto dai principi desumibili expressis verbis dall’art. 192 D.lgs. 152/2006 si evince, quale corollario:
   a) l’insufficienza, ai fini degli obblighi di rimozione e smaltimento, della sola titolarità del diritto reale o di godimento sulle aree interessate dall’abbandono dei rifiuti, atteso che la disposizione richiede la sussistenza dell’elemento psicologico, da indicarsi puntualmente in motivazione;
   b) la necessità dell’accertamento della responsabilità soggettiva, in contraddittorio con i soggetti interessati, da parte dei soggetti preposti al controllo (Cons. Stato, Sez. V, n. 705/2016; in termini cfr. Tar Campania Napoli Sez. V, n. 12/2016; Tar Puglia-Lecce, Sez. I, nn. 1023/2016; 945/2016; Tar Sardegna, Sez. I, n. 253/2016; Tar Toscana, Sez. II, n. 1068/2016).
11.5. Per la costante giurisprudenza in materia vi è infatti la necessità dell’accertamento della responsabilità soggettiva, in contraddittorio con i soggetti interessati, da parte dei soggetti preposti al controllo (Cons. Stato, Sez. V, n. 705/2016; in termini cfr. Tar Campania Napoli Sez. V, n. 12/2016; Tar Puglia-Lecce, Sez. I, nn. 1023/2016; 945/2016; Tar Sardegna, Sez. I, n. 253/2016; Tar Toscana, Sez. II, n. 1068/2016).
Al riguardo, mentre l’art. 7 della legge n. 241/1990, con previsione di carattere generale, prescrive la doverosa comunicazione dell’avvio del procedimento agli interessati, l’art. 192, comma 3, D.L.vo n. 152/2006, nella specifica materia ambientale, prescrive che i controlli svolti dall’Amministrazione riguardo all’abbandono di rifiuti debbano essere effettuati in contraddittorio con i soggetti interessati, con la conseguente osservanza delle regole che garantiscono la partecipazione dell’interessato all’istruttoria amministrativa (ex multis TAR Campania, sez. V 03/03/2014 n. 1294).
Pertanto, come osservato dal Consiglio di Stato (ordinanza, sez. IV, n. 2000 del 12.05.2017), deve ritenersi la necessità, nella specifica materia ambientale, dell’accertamento in contraddittorio della condizione dei luoghi, prospettato dalla legge come specifico dovere dell'Amministrazione che si aggiunge, in subiecta materia, al generale dovere di comunicare l'avvio del procedimento, postulando la necessità che al soggetto nei cui confronti l’ordine di rimozione dei rifiuti deve essere rivolto –sia esso il soggetto ritenuto responsabile dell’abbandono ovvero il proprietario dell’area cui l’abbandono sia imputabile a titolo di dolo o colpa- sia data la possibilità di partecipare attivamente alla stessa istruttoria amministrativa e ai sopralluoghi volti ad accertare la prospettata situazione di abbandono di rifiuti, oltre che, più in generale, lo stato dei luoghi.
11.6. Da ciò il difetto di istruttoria e di motivazione in ordine ai presupposti per l’imputabilità soggettiva dello sversamento dei rifiuti alla Curatela (TAR Campania-Napoli, Sez. V, sentenza 29.08.2019 n. 4423 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

AMBIENTE-ECOLOGIALa giurisprudenza si è espressa in materia di ordinanze sindacali per rimozione/smaltimento rifiuti e obblighi di bonifica ravvisando, essenzialmente, un principio di “non identità” tra gli obblighi dell’impresa fallita e quelli spettanti (e suscettibili di ordine) alla curatela fallimentare.
Al riguardo, è stato statuito quanto segue (difetto di legittimazione passiva, per insussistenza di <obblighi> suscettibili di essere posti a carico del Fallimento, a danno dei creditori):
   * <<La curatela fallimentare non può essere destinataria di ordinanze sindacali dirette alla bonifica dei siti inquinanti, sia in quanto non sussiste alcun dovere del curatore di adottare particolari comportamenti attivi finalizzati alla tutela sanitaria degli immobili destinati alla bonifica da fattori inquinanti, sia perché la legittimazione passiva della curatela fallimentare in tema di ordinanze sindacali di bonifica determinerebbe un sovvertimento del principio " chi inquina paga ", scaricando i costi sui creditori che non hanno alcun collegamento con l'inquinamento>>;
   * <<Non può essere richiesto al curatore un intervento che abbia lo scopo di bonificare il sito dell'attività produttiva dell'impresa fallita dopo la cessazione dell'attività di quest'ultima; in merito agli obblighi dei curatori, fatta salva la eventualità di univoca, autonoma e chiara responsabilità del curatore fallimentare sull'abbandono dei rifiuti, la curatela fallimentare non può infatti essere destinataria, a titolo di responsabilità di posizione, di ordinanze sindacali dirette alla tutela dell'ambiente per effetto del precedente comportamento omissivo o commissivo dell'impresa fallita, non subentrando tale curatela negli obblighi più strettamente correlati alla responsabilità del fallito e non sussistendo, per tal via, alcun dovere del curatore di adottare particolari comportamenti attivi, finalizzati alla tutela sanitaria degli immobili destinati alla bonifica da fattori inquinanti; invero, la società dichiarata fallita conserva la propria soggettività giuridica e rimane titolare del proprio patrimonio: solo ne perde la facoltà di disposizione, pur sotto pena di inefficacia solo relativa dei suoi atti, subendo la caratteristica vicenda dello spossessamento e, d'altra parte, il fallimento non acquista la titolarità dei beni, ma ne è solo un amministratore con facoltà di disposizione, la quale riposa non sulla titolarità dei relativi diritti ma, a guisa di legittimazione straordinaria, sul munus publicum rivestito dagli organi della procedura>>;
   * <<Il Fallimento non può essere reputato un “subentrante”, ossia un successore, dell'impresa sottoposta alla procedura fallimentare. La società dichiarata fallita, invero, conserva la propria soggettività giuridica e rimane titolare del proprio patrimonio. Solo, ne perde la facoltà di disposizione, pur sotto pena di inefficacia solo relativa dei suoi atti, subendo la caratteristica vicenda dello spossessamento. Correlativamente, il Fallimento non acquista la titolarità dei suoi beni, ma ne è solo un amministratore con facoltà di disposizione, laddove quest'ultima riposa non sulla titolarità dei relativi diritti ma, a guisa di legittimazione straordinaria, sul munus publicum rivestito dagli organi della procedura. Il curatore del fallimento, pertanto, pur potendo subentrare in specifiche posizioni negoziali del fallito, in via generale, non è rappresentante, né successore del fallito, ma terzo subentrante nell'amministrazione del suo patrimonio per l'esercizio di poteri conferitigli dalla legge. Nei confronti del Fallimento non è pertanto ravvisabile un fenomeno di successione, il quale solo potrebbe far scattare il meccanismo estensivo, previsto dall'art. 194, comma 4, d.lgs. n. 152 del 2006, della legittimazione passiva rispetto agli obblighi di ripristino che l'articolo stesso pone in prima battuta a carico del responsabile e del proprietario versante in dolo o colpa>>;
   *<<È illegittima l'ordinanza con cui il Sindaco ordina al curatore fallimentare di procedere alla messa in sicurezza di sostanze  (un sacco rotto contenente cianuro di sodio e allo smaltimento dei sali di cianuro) presenti presso l'insediamento produttivo sul quale l'azienda fallita aveva svolto la propria attività d'impresa, atteso che fatta salva l'eventualità di un'univoca, autonoma e chiara responsabilità del curatore fallimentare in punto di abbandono di rifiuti la curatela fallimentare non può essere destinataria, a titolo di responsabilità di posizione, di ordinanze sindacali dirette alla tutela dell'ambiente per effetto del precedente comportamento omissivo o commissivo dell'impresa fallita, non subentrando la medesima negli obblighi correlati alla responsabilità del fallito e non sussistendo, in capo al curatore, alcun dovere di adottare particolari comportamenti attivi finalizzati alla tutela sanitaria degli immobili destinati alla bonifica da fattori inquinanti>>;
   * <<In tema di inquinamento, il potere del curatore di disporre dei beni fallimentari (secondo le particolari regole della procedura. concorsuale e sotto il controllo del giudice delegato) non comporta necessariamente il dovere di adottare particolari comportamenti attivi finalizzati alla tutela sanitaria degli immobili destinati alla bonifica da fattori inquinanti e perciò la curatela fallimentare non subentra negli obblighi più strettamente correlati alla responsabilità dell'imprenditore fallito a meno che non vi sia una prosecuzione dell'attività, con conseguente esclusione del curatore fallimentare dalla legittimazione passiva dell'ordine di bonifica>>.
In sostanza non può essere richiesto al Fallimento della società (in persona del curatore) l’adozione di comportamenti “attivi”, con oneri di intervento, in concreto, di bonifica del sito ove operava l’attività produttiva (riferita all’impresa fallita).
La curatela fallimentare non può essere, dunque, destinataria, a titolo di “responsabilità di posizione”, di provvedimenti diretti al ripristino/bonifica dei territori, non subentrando essa negli obblighi correlati all’eventuale responsabilità del fallito .
Posto che il Fallimento non acquista la titolarità dei beni ed il curatore è solo un Amministratore, con potere di disporne, ma senza la vera e propria “titolarità” dei relativi diritti. La sua legittimazione straordinaria trae forza dal “munus publicum”, che caratterizza il ruolo del curatore, quale organo di una procedura giudiziaria diretta alla tutela dei creditori.
---------------

La giurisprudenza si è espressa in materia (ordinanze sindacali rimozione/smaltimento rifiuti e obblighi di bonifica), ravvisando, essenzialmente, un principio di “non identità” tra gli obblighi dell’impresa fallita e quelli spettanti (e suscettibili di ordine) alla curatela fallimentare.
Per economia processuale si richiamano le seguenti pronunzie che delineano tale orientamento (difetto di legittimazione passiva, per insussistenza di <obblighi> suscettibili di essere posti a carico del Fallimento, a danno dei creditori):
   * <<La curatela fallimentare non può essere destinataria di ordinanze sindacali dirette alla bonifica dei siti inquinanti, sia in quanto non sussiste alcun dovere del curatore di adottare particolari comportamenti attivi finalizzati alla tutela sanitaria degli immobili destinati alla bonifica da fattori inquinanti, sia perché la legittimazione passiva della curatela fallimentare in tema di ordinanze sindacali di bonifica determinerebbe un sovvertimento del principio " chi inquina paga ", scaricando i costi sui creditori che non hanno alcun collegamento con l'inquinamento>> (TAR Catania, sez. I, 05/09/2018 n. 1764);
   * <<Non può essere richiesto al curatore un intervento che abbia lo scopo di bonificare il sito dell'attività produttiva dell'impresa fallita dopo la cessazione dell'attività di quest'ultima; in merito agli obblighi dei curatori, fatta salva la eventualità di univoca, autonoma e chiara responsabilità del curatore fallimentare sull'abbandono dei rifiuti, la curatela fallimentare non può infatti essere destinataria, a titolo di responsabilità di posizione, di ordinanze sindacali dirette alla tutela dell'ambiente per effetto del precedente comportamento omissivo o commissivo dell'impresa fallita, non subentrando tale curatela negli obblighi più strettamente correlati alla responsabilità del fallito e non sussistendo, per tal via, alcun dovere del curatore di adottare particolari comportamenti attivi, finalizzati alla tutela sanitaria degli immobili destinati alla bonifica da fattori inquinanti; invero, la società dichiarata fallita conserva la propria soggettività giuridica e rimane titolare del proprio patrimonio: solo ne perde la facoltà di disposizione, pur sotto pena di inefficacia solo relativa dei suoi atti, subendo la caratteristica vicenda dello spossessamento e, d'altra parte, il fallimento non acquista la titolarità dei beni, ma ne è solo un amministratore con facoltà di disposizione, la quale riposa non sulla titolarità dei relativi diritti ma, a guisa di legittimazione straordinaria, sul munus publicum rivestito dagli organi della procedura>> (TAR Emilia Romagna, sez. II, 03/10/2017 n. 644);
   * <<Il Fallimento non può essere reputato un “subentrante”, ossia un successore, dell'impresa sottoposta alla procedura fallimentare. La società dichiarata fallita, invero, c